政府采購(gòu)“績(jī)效最優(yōu)”原則及借鑒
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發(fā)布日期：2014年11月07日
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善政府采購(gòu)制度體系與運(yùn)行機(jī)制研究”課題組
政府采購(gòu)起源于18世紀(jì)，在二百多年間不斷發(fā)展和完善，其中最本質(zhì)的變化就是采購(gòu)原則的變化，即由“最低價(jià)”為代表的單純追求公共資金節(jié)約率的原則調(diào)整為以“績(jī)效最優(yōu)（Value For Money）”為代表的多元化原則。在該原則指導(dǎo)下，政府采購(gòu)的一系列體系發(fā)生了深刻的變化，尤其是在采購(gòu)理念、采購(gòu)制度、采購(gòu)方式、政策目標(biāo)和法律體系等方面有了較大突破。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)取得了一些成績(jī)，也出現(xiàn)了一些瓶頸和問(wèn)題，正處于關(guān)鍵的改革時(shí)點(diǎn)上。借鑒西方經(jīng)驗(yàn)做法，特別是關(guān)注其發(fā)展過(guò)程中若干重要問(wèn)題及演變過(guò)程，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)政府采購(gòu)原則的頂層設(shè)計(jì)、完善政府采購(gòu)政策制度體系、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的跨越式發(fā)展具有重要意義。
從價(jià)格最低到績(jī)效最優(yōu)
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多國(guó)家的政府采購(gòu)經(jīng)歷了從追求資金節(jié)約率到以“績(jī)效最優(yōu)”為代表的多元目標(biāo)的發(fā)展歷程。在發(fā)展初期，政府采購(gòu)大多為分散采購(gòu)，出現(xiàn)了資金使用效率較低且易滋生腐敗的問(wèn)題。為促進(jìn)采購(gòu)過(guò)程公開(kāi)透明、為確保節(jié)約公共資金，追求“最低價(jià)格”即資金節(jié)約率成為政府采購(gòu)的指導(dǎo)原則。這種理念雖然在短期內(nèi)取得了成效，但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程和評(píng)標(biāo)最低價(jià)，往往忽略了采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量、效率、后續(xù)服務(wù)和合同標(biāo)準(zhǔn)，致使政府采購(gòu)常遠(yuǎn)離采購(gòu)需求和目標(biāo)。同時(shí)，隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)也成為政府采購(gòu)的重要目標(biāo)，這在單純追求資金節(jié)約率原則中卻難以實(shí)現(xiàn)。因此，很多國(guó)家采用了以“績(jī)效最優(yōu)”為代表的多元化的政府采購(gòu)原則和目標(biāo)。
英國(guó)是較早奉行“績(jī)效最優(yōu)”原則的國(guó)家。1980年起，英國(guó)政府為了促進(jìn)采購(gòu)的公平、透明而開(kāi)展了公共服務(wù)改革，強(qiáng)制以公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)，運(yùn)行不久政府采購(gòu)便被詬病為購(gòu)買低價(jià)劣質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。這是因?yàn)?，一味地追求最低價(jià)導(dǎo)致供應(yīng)商圍繞價(jià)格進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，違背了價(jià)值規(guī)律，采購(gòu)質(zhì)量缺乏保障。為解決這些問(wèn)題，1997年英國(guó)政府將“績(jī)效最優(yōu)”作為政府采購(gòu)的唯一原則，鼓勵(lì)采購(gòu)項(xiàng)目?jī)r(jià)格、質(zhì)量和效率上的平衡，定義政府采購(gòu)過(guò)程為從需求到合同簽署后的管理以及報(bào)廢的產(chǎn)品服務(wù)這整個(gè)生命周期，強(qiáng)調(diào)在采購(gòu)的全生命周期內(nèi)公共資金支出價(jià)值的最大化。
多年來(lái)歐盟在政府采購(gòu)中普遍奉行“最低價(jià)”原則，但由于效率較低、工作量大，而未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效最優(yōu)。在最新一輪的《歐盟公共采購(gòu)指令》修訂中，對(duì)政府采購(gòu)原則進(jìn)行了較大調(diào)整，明確了合同授予標(biāo)準(zhǔn)要符合“最經(jīng)濟(jì)”的原則。并明確判定準(zhǔn)則是符合環(huán)境友好、社會(huì)效益、創(chuàng)新精神、履約能力及售后服務(wù)水平等，在此基礎(chǔ)上衡量產(chǎn)品價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)價(jià)值最大化。
政策目標(biāo)與績(jī)效最優(yōu)相輔相成
“績(jī)效最優(yōu)”在采購(gòu)理念、采購(gòu)制度、采購(gòu)方式、政策目標(biāo)和法律體系方面形成了一套科學(xué)的運(yùn)作體系。
其一，公平競(jìng)爭(zhēng)的理念。
“績(jī)效最優(yōu)”強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)提出政府采購(gòu)的“績(jī)效最優(yōu)”首先是建立在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的。美國(guó)、歐盟、英國(guó)等西方國(guó)家和地區(qū)的政府采購(gòu)制度中都對(duì)不同采購(gòu)方式中對(duì)供應(yīng)商數(shù)量和資質(zhì)的要求、采購(gòu)信息的發(fā)布、招標(biāo)結(jié)果的公示等競(jìng)爭(zhēng)情況和信息透明度提出了明確要求。特別是在鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)方面，英國(guó)政府在2008年金融危機(jī)以前強(qiáng)調(diào)對(duì)所有企業(yè)公平公正，甚至對(duì)中小企業(yè)也并沒(méi)有給予特別政策扶持。
其二，科學(xué)規(guī)范的采購(gòu)制度。
通過(guò)科學(xué)的采購(gòu)制度和合同授予標(biāo)準(zhǔn)，“績(jī)效最優(yōu)”體現(xiàn)了采購(gòu)人需求。例如，英國(guó)規(guī)定可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目采取適合的采購(gòu)方式：價(jià)格為主要因素且比較簡(jiǎn)單的采購(gòu)可以采取最低價(jià)的方式；比較復(fù)雜的合同可以采取其他方式。在供應(yīng)商選擇和合同授予方面，英國(guó)《采購(gòu)政策指南》中提到：“采購(gòu)時(shí)首先必須判定采購(gòu)是否符合原則，包括評(píng)價(jià)目標(biāo)、收益、戰(zhàn)略契合、供應(yīng)能力、各種選擇以及合適的商業(yè)方法?！薄昂罄m(xù)決策還應(yīng)關(guān)注是否在環(huán)境變化時(shí)仍然能夠達(dá)到資金績(jī)效最優(yōu)以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。對(duì)于重要和復(fù)雜的項(xiàng)目，該國(guó)規(guī)定應(yīng)持續(xù)考慮采購(gòu)生命周期中的重點(diǎn)問(wèn)題，保證項(xiàng)目初始目標(biāo)、用戶需求以及持續(xù)的收益”。此外，在采購(gòu)戰(zhàn)略上，規(guī)定對(duì)于復(fù)雜的項(xiàng)目，必須先商定合同過(guò)程、供應(yīng)商數(shù)量以及資質(zhì)、合同長(zhǎng)短及類型等問(wèn)題。在合同授予標(biāo)準(zhǔn)上，“績(jī)效最優(yōu)”并不是憑隨意主觀決定采購(gòu)的價(jià)值和合同授予標(biāo)準(zhǔn)，而有一套科學(xué)的價(jià)值評(píng)定方法和監(jiān)督管理體系，英國(guó)通過(guò)各方對(duì)不同價(jià)值維度權(quán)重的科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化?？梢?jiàn)，一套科學(xué)的采購(gòu)制度非常重視對(duì)采購(gòu)過(guò)程和合同的規(guī)范。
其三，以框架協(xié)議為主的采購(gòu)方式。
框架協(xié)議（Framework Agreement）是現(xiàn)階段很多國(guó)家通行的采購(gòu)方式?？蚣軈f(xié)議是一攬子長(zhǎng)期供貨合同，有兩個(gè)特點(diǎn)：一是協(xié)議有效期比較長(zhǎng)，是一次協(xié)議、多次采購(gòu)的不限定數(shù)量合同。協(xié)議有效期一般為三到五年，通過(guò)一次公開(kāi)招標(biāo)確定供應(yīng)商范圍和當(dāng)期中標(biāo)價(jià)格。各采購(gòu)需求部門可以在集采部門簽署的框架協(xié)議中進(jìn)行采購(gòu)。二是有配套的產(chǎn)品更新機(jī)制和價(jià)格動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，從而保證在較長(zhǎng)的協(xié)議有效期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的有效更新和價(jià)格調(diào)整?？蚣軈f(xié)議規(guī)定具體價(jià)格，保障采購(gòu)機(jī)構(gòu)享受到最優(yōu)惠價(jià)格?？蚣軈f(xié)議兼具了集中采購(gòu)的低價(jià)和分散采購(gòu)便利高效的特點(diǎn)，較好地實(shí)現(xiàn)了“績(jī)效最優(yōu)”。在西班牙，框架協(xié)議是政府集中采購(gòu)的唯一模式，資金節(jié)約率達(dá)到約10%，采購(gòu)周期一般為15天，是公開(kāi)招標(biāo)方式的1/3，比“一單一采”方式為供應(yīng)商平均節(jié)省300萬(wàn)歐元的綜合折算成本。
其四，明確的政策目標(biāo)。
明確的政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共資金社會(huì)價(jià)值最大化和“績(jī)效最優(yōu)”的重要途徑。政策目標(biāo)經(jīng)歷了從缺乏到明確的轉(zhuǎn)變，主要原因?yàn)椋阂皇请S著采購(gòu)范圍的不斷拓展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購(gòu)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性迅速提升，成為各國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要工具。二是跨國(guó)采購(gòu)和非歧視原則促進(jìn)了政府采購(gòu)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。貿(mào)易自由化的發(fā)展促使政府采購(gòu)由國(guó)內(nèi)跨國(guó)流動(dòng)，國(guó)際性采購(gòu)制度出現(xiàn)了越來(lái)越多的非歧視性規(guī)則。為了保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，各國(guó)紛紛借助政府采購(gòu)發(fā)揮政策作用。三是中小企業(yè)的重要地位和作用是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步明確的，支持節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)等也是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成的理念。而政府采購(gòu)政策功能能夠顯著促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
很多國(guó)家出臺(tái)了法規(guī)和制度，以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)，比較有代表性的是美國(guó)和日本的政府采購(gòu)政策。美國(guó)的主要做法包括 以下三點(diǎn)：一是鼓勵(lì)購(gòu)買國(guó)貨?！顿?gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》要求美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)盡量購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品并明確了國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)為原產(chǎn)地的規(guī)則。二是扶持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)。美國(guó)規(guī)定10萬(wàn)美元以下的政府采購(gòu)合同優(yōu)先考慮中小企業(yè)，并對(duì)中型、小型企業(yè)分別給予6%、12%的價(jià)格優(yōu)惠。三是扶持包括婦女、殘疾人等企業(yè)，限制不友好國(guó)家的產(chǎn)品及綠色采購(gòu)等其他政策目標(biāo)。
日本的主要做法則包括以下三點(diǎn)：一是充分利用例外條款。該國(guó)規(guī)定將國(guó)內(nèi)采購(gòu)法規(guī)中的例外性合同列為不適用采購(gòu)法律法規(guī)的范疇。二是將相關(guān)機(jī)構(gòu)例外。通過(guò)談判將有關(guān)機(jī)構(gòu)作為GPA的例外機(jī)構(gòu)，從而可以不履行公開(kāi)招標(biāo)方式。這些機(jī)構(gòu)主要是以盈利為目的的特殊法人以及不受政府監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。三是通過(guò)未納入政府采購(gòu)法規(guī)適用范圍的“第三種機(jī)構(gòu)”進(jìn)行政府采購(gòu)?！暗谌N機(jī)構(gòu)”是大量性質(zhì)接近于政府機(jī)構(gòu)的、由政府機(jī)構(gòu)與民間企業(yè)合辦的機(jī)構(gòu)，每年承擔(dān)巨額采購(gòu)任務(wù)，但未被納入日本國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法規(guī)和GPA的適用范圍。充分發(fā)揮例外條款的作用有效地規(guī)避了來(lái)自外國(guó)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)保護(hù)日本本國(guó)產(chǎn)業(yè)起到重要支持作用。
其五，可操作性較強(qiáng)的法律體系。
與單純追求最低價(jià)格的目標(biāo)相比，“績(jī)效最優(yōu)”的評(píng)價(jià)體系更多元更復(fù)雜，必須有可操作性較強(qiáng)的法律來(lái)保證實(shí)施效果。隨著政府采購(gòu)的發(fā)展，原先散見(jiàn)于各部法律的分散性法規(guī)可操作性較差，因此美國(guó)、日本、德國(guó)等很多國(guó)家將有關(guān)規(guī)定綜合和細(xì)化，出臺(tái)了專門的采購(gòu)法規(guī)，對(duì)政府采購(gòu)提出了詳細(xì)的指導(dǎo)細(xì)則，增加了法律法規(guī)的可操作性?！堵?lián)邦采購(gòu)條例》是美國(guó)政府采購(gòu)最重要的采購(gòu)法規(guī)，詳細(xì)地規(guī)定了政府采購(gòu)的制度和政策。日本1980年頒布了《有關(guān)政府采購(gòu)貨物或特定服務(wù)特別程序的命令》及《實(shí)施細(xì)則》來(lái)規(guī)范中央采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)行為，1995年頒布了“地方自治法施行令”特例實(shí)施細(xì)則規(guī)范地方采購(gòu)。這些法規(guī)條例具有很強(qiáng)的可操作性，對(duì)采購(gòu)和維護(hù)過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范和說(shuō)明。
結(jié)合國(guó)情 借鑒經(jīng)驗(yàn)
我國(guó)政府采購(gòu)起步比較晚，2003年開(kāi)始實(shí)施《政府采購(gòu)法》，2007年底申請(qǐng)成為GPA的觀察國(guó)。《政府采購(gòu)法》實(shí)行十多年以來(lái)，我國(guó)的政府采購(gòu)領(lǐng)域取得了較大的成績(jī)，也遇到了一些問(wèn)題和瓶頸，現(xiàn)在到了改革的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。下一步，如何借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)做法，特別是針對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)發(fā)展歷程中的重點(diǎn)問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)國(guó)情加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)改革，將成為我國(guó)政府采購(gòu)未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵。
政府采購(gòu)原則正從單純追求資金節(jié)約率向?qū)崿F(xiàn)“績(jī)效最優(yōu)”轉(zhuǎn)變。之前我國(guó)的政府采購(gòu)基本原則是：公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用，以提高資金節(jié)約率和防止腐敗為主要目標(biāo)。這主要因?yàn)槲覈?guó)政府采購(gòu)處于初級(jí)階段，發(fā)展政府采購(gòu)主要為了達(dá)到節(jié)支防腐的目標(biāo)。此外，“績(jī)效最優(yōu)”是一種先進(jìn)的采購(gòu)理念，其運(yùn)行需要一套規(guī)范的制度體系。
采購(gòu)原則是政府采購(gòu)體系的核心?？v觀西方國(guó)家政府采購(gòu)200多年的發(fā)展過(guò)程，普遍經(jīng)歷了從單純追求資金節(jié)約率到“績(jī)效最優(yōu)”多元化原則的轉(zhuǎn)變過(guò)程。我國(guó)的政府采購(gòu)起步晚，采取現(xiàn)有政府采購(gòu)原則也是出于國(guó)情的現(xiàn)實(shí)考慮。然而，我國(guó)目前的政府采購(gòu)中也逐漸出現(xiàn)了諸如價(jià)高質(zhì)次、維護(hù)成本高昂、圍標(biāo)串標(biāo)等西方國(guó)家發(fā)展歷程中出現(xiàn)的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國(guó)的政府采購(gòu)發(fā)展到一個(gè)新的歷史節(jié)點(diǎn)上，可以更好地發(fā)揮后來(lái)者優(yōu)勢(shì)，借鑒經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合國(guó)情，以完善政府采購(gòu)原則為核心，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)跨越式的發(fā)展。
針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題，在當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我國(guó)已經(jīng)逐步將政府采購(gòu)原則從單純地注重資金節(jié)約率向?qū)崿F(xiàn)“績(jī)效最優(yōu)”的多元化原則轉(zhuǎn)變。建議相關(guān)部門建立實(shí)現(xiàn)“績(jī)效最優(yōu)”的時(shí)間表，評(píng)估政府采購(gòu)的發(fā)展階段及不同階段里采購(gòu)原則的改革進(jìn)度。此外，還應(yīng)加強(qiáng)以“績(jī)效最優(yōu)”原則為核心的頂層設(shè)計(jì)和支撐體系，如相關(guān)定義、標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，包括健全的法律體系、完善的監(jiān)督管理體系、規(guī)范的采購(gòu)制度、科學(xué)的采購(gòu)程序和方式、規(guī)范的供應(yīng)商管理系統(tǒng)以及采購(gòu)評(píng)價(jià)、政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑等等。
盡快形成可操作性強(qiáng)的政府采購(gòu)法律體系。目前，我國(guó)的其他法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)的規(guī)范還不多，法律法規(guī)體系不健全，可操作性和指導(dǎo)性比較弱，現(xiàn)有法律法規(guī)也存在一些沖突。例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》雖然涉及較多的政府采購(gòu)內(nèi)容，但主要是針對(duì)工程問(wèn)題，并且與《政府采購(gòu)法》有一定沖突。
我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)法規(guī)體系的頂層設(shè)計(jì)，在相關(guān)法律法規(guī)中增加政府采購(gòu)的規(guī)范，健全相關(guān)法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的一致性，提高相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。還應(yīng)充分將相關(guān)法律法規(guī)納入GPA框架里，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)與GPA的無(wú)縫對(duì)接。特別是在《政府采購(gòu)法》的基本框架下，我國(guó)尚需制定一些具體的辦法和細(xì)則，對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，提高采購(gòu)指導(dǎo)的可操作性。
健全的法律體系是實(shí)行“績(jī)效最優(yōu)”的重要保障。建議我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系建立和完善涉及以下幾方面的指導(dǎo)規(guī)范辦法：信息發(fā)布、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)管理、采購(gòu)方式要求、合同管理、招投標(biāo)辦法、采購(gòu)人員管理、供應(yīng)商管理、專家管理辦法等等。
應(yīng)形成GPA指導(dǎo)下的有針對(duì)性的政策目標(biāo)。一是要有明確的政策目標(biāo)。目前政府采購(gòu)法中雖然對(duì)政策目標(biāo)有規(guī)定，但可操作性較差。如我國(guó)對(duì)支持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的規(guī)定仍較粗，缺乏對(duì)國(guó)貨和創(chuàng)新的明確認(rèn)定，政府采購(gòu)法中對(duì)企業(yè)參與資質(zhì)的要求也將很多剛成立的中小企業(yè)拒之門外。建議明確對(duì)國(guó)貨、自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的可操作性較強(qiáng)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并符合國(guó)際通行規(guī)則和慣例。
二是應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的辦法。在這方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家可以為我國(guó)提供很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，如政府采購(gòu)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于GPA的日本，以及法律體系非常完備的美國(guó)，都通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。這些國(guó)家對(duì)于我國(guó)產(chǎn)生的借鑒意義主要在于：首先，《聯(lián)合國(guó)公共采購(gòu)示范法》近年來(lái)的修改對(duì)發(fā)展中國(guó)家政府采購(gòu)的政策目標(biāo)予以包容，我國(guó)在準(zhǔn)備加入GPA的前提下，應(yīng)參照GPA規(guī)則，積極借鑒美、日等國(guó)家的做法，通過(guò)合理安排例外條款實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，包括對(duì)例外性合同、例外性機(jī)構(gòu)的規(guī)定，降低國(guó)貨和中小企業(yè)及創(chuàng)新產(chǎn)品的門檻等等。同時(shí)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，對(duì)于國(guó)有企業(yè)等具備政府背景、采購(gòu)量大的機(jī)構(gòu)，可使其成為政府采購(gòu)的類似日本采用的“第三種機(jī)構(gòu)”，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。(節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)制度及運(yùn)行機(jī)制》一書(shū)，執(zhí)筆人：宗芳宇)
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
政府采購(gòu)起源于18世紀(jì)，在二百多年間不斷發(fā)展和完善，其中最本質(zhì)的變化就是采購(gòu)原則的變化，即由“最低價(jià)”為代表的單純追求公共資金節(jié)約率的原則調(diào)整為以“績(jī)效最優(yōu)（Value For Money）”為代表的多元化原則。在該原則指導(dǎo)下，政府采購(gòu)的一系列體系發(fā)生了深刻的變化，尤其是在采購(gòu)理念、采購(gòu)制度、采購(gòu)方式、政策目標(biāo)和法律體系等方面有了較大突破。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)取得了一些成績(jī)，也出現(xiàn)了一些瓶頸和問(wèn)題，正處于關(guān)鍵的改革時(shí)點(diǎn)上。借鑒西方經(jīng)驗(yàn)做法，特別是關(guān)注其發(fā)展過(guò)程中若干重要問(wèn)題及演變過(guò)程，對(duì)于我國(guó)加強(qiáng)政府采購(gòu)原則的頂層設(shè)計(jì)、完善政府采購(gòu)政策制度體系、實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的跨越式發(fā)展具有重要意義。
從價(jià)格最低到績(jī)效最優(yōu)
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多國(guó)家的政府采購(gòu)經(jīng)歷了從追求資金節(jié)約率到以“績(jī)效最優(yōu)”為代表的多元目標(biāo)的發(fā)展歷程。在發(fā)展初期，政府采購(gòu)大多為分散采購(gòu)，出現(xiàn)了資金使用效率較低且易滋生腐敗的問(wèn)題。為促進(jìn)采購(gòu)過(guò)程公開(kāi)透明、為確保節(jié)約公共資金，追求“最低價(jià)格”即資金節(jié)約率成為政府采購(gòu)的指導(dǎo)原則。這種理念雖然在短期內(nèi)取得了成效，但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程和評(píng)標(biāo)最低價(jià)，往往忽略了采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量、效率、后續(xù)服務(wù)和合同標(biāo)準(zhǔn)，致使政府采購(gòu)常遠(yuǎn)離采購(gòu)需求和目標(biāo)。同時(shí)，隨著政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)也成為政府采購(gòu)的重要目標(biāo)，這在單純追求資金節(jié)約率原則中卻難以實(shí)現(xiàn)。因此，很多國(guó)家采用了以“績(jī)效最優(yōu)”為代表的多元化的政府采購(gòu)原則和目標(biāo)。
英國(guó)是較早奉行“績(jī)效最優(yōu)”原則的國(guó)家。1980年起，英國(guó)政府為了促進(jìn)采購(gòu)的公平、透明而開(kāi)展了公共服務(wù)改革，強(qiáng)制以公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行政府采購(gòu)，運(yùn)行不久政府采購(gòu)便被詬病為購(gòu)買低價(jià)劣質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。這是因?yàn)?，一味地追求最低價(jià)導(dǎo)致供應(yīng)商圍繞價(jià)格進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，違背了價(jià)值規(guī)律，采購(gòu)質(zhì)量缺乏保障。為解決這些問(wèn)題，1997年英國(guó)政府將“績(jī)效最優(yōu)”作為政府采購(gòu)的唯一原則，鼓勵(lì)采購(gòu)項(xiàng)目?jī)r(jià)格、質(zhì)量和效率上的平衡，定義政府采購(gòu)過(guò)程為從需求到合同簽署后的管理以及報(bào)廢的產(chǎn)品服務(wù)這整個(gè)生命周期，強(qiáng)調(diào)在采購(gòu)的全生命周期內(nèi)公共資金支出價(jià)值的最大化。
多年來(lái)歐盟在政府采購(gòu)中普遍奉行“最低價(jià)”原則，但由于效率較低、工作量大，而未能實(shí)現(xiàn)績(jī)效最優(yōu)。在最新一輪的《歐盟公共采購(gòu)指令》修訂中，對(duì)政府采購(gòu)原則進(jìn)行了較大調(diào)整，明確了合同授予標(biāo)準(zhǔn)要符合“最經(jīng)濟(jì)”的原則。并明確判定準(zhǔn)則是符合環(huán)境友好、社會(huì)效益、創(chuàng)新精神、履約能力及售后服務(wù)水平等，在此基礎(chǔ)上衡量產(chǎn)品價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)采購(gòu)價(jià)值最大化。
政策目標(biāo)與績(jī)效最優(yōu)相輔相成
“績(jī)效最優(yōu)”在采購(gòu)理念、采購(gòu)制度、采購(gòu)方式、政策目標(biāo)和法律體系方面形成了一套科學(xué)的運(yùn)作體系。
其一，公平競(jìng)爭(zhēng)的理念。
“績(jī)效最優(yōu)”強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)提出政府采購(gòu)的“績(jī)效最優(yōu)”首先是建立在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的。美國(guó)、歐盟、英國(guó)等西方國(guó)家和地區(qū)的政府采購(gòu)制度中都對(duì)不同采購(gòu)方式中對(duì)供應(yīng)商數(shù)量和資質(zhì)的要求、采購(gòu)信息的發(fā)布、招標(biāo)結(jié)果的公示等競(jìng)爭(zhēng)情況和信息透明度提出了明確要求。特別是在鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)方面，英國(guó)政府在2008年金融危機(jī)以前強(qiáng)調(diào)對(duì)所有企業(yè)公平公正，甚至對(duì)中小企業(yè)也并沒(méi)有給予特別政策扶持。
其二，科學(xué)規(guī)范的采購(gòu)制度。
通過(guò)科學(xué)的采購(gòu)制度和合同授予標(biāo)準(zhǔn)，“績(jī)效最優(yōu)”體現(xiàn)了采購(gòu)人需求。例如，英國(guó)規(guī)定可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目采取適合的采購(gòu)方式：價(jià)格為主要因素且比較簡(jiǎn)單的采購(gòu)可以采取最低價(jià)的方式；比較復(fù)雜的合同可以采取其他方式。在供應(yīng)商選擇和合同授予方面，英國(guó)《采購(gòu)政策指南》中提到：“采購(gòu)時(shí)首先必須判定采購(gòu)是否符合原則，包括評(píng)價(jià)目標(biāo)、收益、戰(zhàn)略契合、供應(yīng)能力、各種選擇以及合適的商業(yè)方法?！薄昂罄m(xù)決策還應(yīng)關(guān)注是否在環(huán)境變化時(shí)仍然能夠達(dá)到資金績(jī)效最優(yōu)以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。對(duì)于重要和復(fù)雜的項(xiàng)目，該國(guó)規(guī)定應(yīng)持續(xù)考慮采購(gòu)生命周期中的重點(diǎn)問(wèn)題，保證項(xiàng)目初始目標(biāo)、用戶需求以及持續(xù)的收益”。此外，在采購(gòu)戰(zhàn)略上，規(guī)定對(duì)于復(fù)雜的項(xiàng)目，必須先商定合同過(guò)程、供應(yīng)商數(shù)量以及資質(zhì)、合同長(zhǎng)短及類型等問(wèn)題。在合同授予標(biāo)準(zhǔn)上，“績(jī)效最優(yōu)”并不是憑隨意主觀決定采購(gòu)的價(jià)值和合同授予標(biāo)準(zhǔn)，而有一套科學(xué)的價(jià)值評(píng)定方法和監(jiān)督管理體系，英國(guó)通過(guò)各方對(duì)不同價(jià)值維度權(quán)重的科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化?？梢?jiàn)，一套科學(xué)的采購(gòu)制度非常重視對(duì)采購(gòu)過(guò)程和合同的規(guī)范。
其三，以框架協(xié)議為主的采購(gòu)方式。
框架協(xié)議（Framework Agreement）是現(xiàn)階段很多國(guó)家通行的采購(gòu)方式?？蚣軈f(xié)議是一攬子長(zhǎng)期供貨合同，有兩個(gè)特點(diǎn)：一是協(xié)議有效期比較長(zhǎng)，是一次協(xié)議、多次采購(gòu)的不限定數(shù)量合同。協(xié)議有效期一般為三到五年，通過(guò)一次公開(kāi)招標(biāo)確定供應(yīng)商范圍和當(dāng)期中標(biāo)價(jià)格。各采購(gòu)需求部門可以在集采部門簽署的框架協(xié)議中進(jìn)行采購(gòu)。二是有配套的產(chǎn)品更新機(jī)制和價(jià)格動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，從而保證在較長(zhǎng)的協(xié)議有效期內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的有效更新和價(jià)格調(diào)整?？蚣軈f(xié)議規(guī)定具體價(jià)格，保障采購(gòu)機(jī)構(gòu)享受到最優(yōu)惠價(jià)格?？蚣軈f(xié)議兼具了集中采購(gòu)的低價(jià)和分散采購(gòu)便利高效的特點(diǎn)，較好地實(shí)現(xiàn)了“績(jī)效最優(yōu)”。在西班牙，框架協(xié)議是政府集中采購(gòu)的唯一模式，資金節(jié)約率達(dá)到約10%，采購(gòu)周期一般為15天，是公開(kāi)招標(biāo)方式的1/3，比“一單一采”方式為供應(yīng)商平均節(jié)省300萬(wàn)歐元的綜合折算成本。
其四，明確的政策目標(biāo)。
明確的政策目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共資金社會(huì)價(jià)值最大化和“績(jī)效最優(yōu)”的重要途徑。政策目標(biāo)經(jīng)歷了從缺乏到明確的轉(zhuǎn)變，主要原因?yàn)椋阂皇请S著采購(gòu)范圍的不斷拓展和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購(gòu)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性迅速提升，成為各國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要工具。二是跨國(guó)采購(gòu)和非歧視原則促進(jìn)了政府采購(gòu)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)。貿(mào)易自由化的發(fā)展促使政府采購(gòu)由國(guó)內(nèi)跨國(guó)流動(dòng)，國(guó)際性采購(gòu)制度出現(xiàn)了越來(lái)越多的非歧視性規(guī)則。為了保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，各國(guó)紛紛借助政府采購(gòu)發(fā)揮政策作用。三是中小企業(yè)的重要地位和作用是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步明確的，支持節(jié)能環(huán)保等綠色產(chǎn)業(yè)等也是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成的理念。而政府采購(gòu)政策功能能夠顯著促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
很多國(guó)家出臺(tái)了法規(guī)和制度，以實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)，比較有代表性的是美國(guó)和日本的政府采購(gòu)政策。美國(guó)的主要做法包括 以下三點(diǎn)：一是鼓勵(lì)購(gòu)買國(guó)貨?！顿?gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》要求美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)盡量購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品并明確了國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)為原產(chǎn)地的規(guī)則。二是扶持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)。美國(guó)規(guī)定10萬(wàn)美元以下的政府采購(gòu)合同優(yōu)先考慮中小企業(yè)，并對(duì)中型、小型企業(yè)分別給予6%、12%的價(jià)格優(yōu)惠。三是扶持包括婦女、殘疾人等企業(yè)，限制不友好國(guó)家的產(chǎn)品及綠色采購(gòu)等其他政策目標(biāo)。
日本的主要做法則包括以下三點(diǎn)：一是充分利用例外條款。該國(guó)規(guī)定將國(guó)內(nèi)采購(gòu)法規(guī)中的例外性合同列為不適用采購(gòu)法律法規(guī)的范疇。二是將相關(guān)機(jī)構(gòu)例外。通過(guò)談判將有關(guān)機(jī)構(gòu)作為GPA的例外機(jī)構(gòu)，從而可以不履行公開(kāi)招標(biāo)方式。這些機(jī)構(gòu)主要是以盈利為目的的特殊法人以及不受政府監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。三是通過(guò)未納入政府采購(gòu)法規(guī)適用范圍的“第三種機(jī)構(gòu)”進(jìn)行政府采購(gòu)?！暗谌N機(jī)構(gòu)”是大量性質(zhì)接近于政府機(jī)構(gòu)的、由政府機(jī)構(gòu)與民間企業(yè)合辦的機(jī)構(gòu)，每年承擔(dān)巨額采購(gòu)任務(wù)，但未被納入日本國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)法規(guī)和GPA的適用范圍。充分發(fā)揮例外條款的作用有效地規(guī)避了來(lái)自外國(guó)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)保護(hù)日本本國(guó)產(chǎn)業(yè)起到重要支持作用。
其五，可操作性較強(qiáng)的法律體系。
與單純追求最低價(jià)格的目標(biāo)相比，“績(jī)效最優(yōu)”的評(píng)價(jià)體系更多元更復(fù)雜，必須有可操作性較強(qiáng)的法律來(lái)保證實(shí)施效果。隨著政府采購(gòu)的發(fā)展，原先散見(jiàn)于各部法律的分散性法規(guī)可操作性較差，因此美國(guó)、日本、德國(guó)等很多國(guó)家將有關(guān)規(guī)定綜合和細(xì)化，出臺(tái)了專門的采購(gòu)法規(guī)，對(duì)政府采購(gòu)提出了詳細(xì)的指導(dǎo)細(xì)則，增加了法律法規(guī)的可操作性?！堵?lián)邦采購(gòu)條例》是美國(guó)政府采購(gòu)最重要的采購(gòu)法規(guī)，詳細(xì)地規(guī)定了政府采購(gòu)的制度和政策。日本1980年頒布了《有關(guān)政府采購(gòu)貨物或特定服務(wù)特別程序的命令》及《實(shí)施細(xì)則》來(lái)規(guī)范中央采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)行為，1995年頒布了“地方自治法施行令”特例實(shí)施細(xì)則規(guī)范地方采購(gòu)。這些法規(guī)條例具有很強(qiáng)的可操作性，對(duì)采購(gòu)和維護(hù)過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范和說(shuō)明。
結(jié)合國(guó)情 借鑒經(jīng)驗(yàn)
我國(guó)政府采購(gòu)起步比較晚，2003年開(kāi)始實(shí)施《政府采購(gòu)法》，2007年底申請(qǐng)成為GPA的觀察國(guó)。《政府采購(gòu)法》實(shí)行十多年以來(lái)，我國(guó)的政府采購(gòu)領(lǐng)域取得了較大的成績(jī)，也遇到了一些問(wèn)題和瓶頸，現(xiàn)在到了改革的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)。下一步，如何借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)做法，特別是針對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)發(fā)展歷程中的重點(diǎn)問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)國(guó)情加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)改革，將成為我國(guó)政府采購(gòu)未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵。
政府采購(gòu)原則正從單純追求資金節(jié)約率向?qū)崿F(xiàn)“績(jī)效最優(yōu)”轉(zhuǎn)變。之前我國(guó)的政府采購(gòu)基本原則是：公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用，以提高資金節(jié)約率和防止腐敗為主要目標(biāo)。這主要因?yàn)槲覈?guó)政府采購(gòu)處于初級(jí)階段，發(fā)展政府采購(gòu)主要為了達(dá)到節(jié)支防腐的目標(biāo)。此外，“績(jī)效最優(yōu)”是一種先進(jìn)的采購(gòu)理念，其運(yùn)行需要一套規(guī)范的制度體系。
采購(gòu)原則是政府采購(gòu)體系的核心?？v觀西方國(guó)家政府采購(gòu)200多年的發(fā)展過(guò)程，普遍經(jīng)歷了從單純追求資金節(jié)約率到“績(jī)效最優(yōu)”多元化原則的轉(zhuǎn)變過(guò)程。我國(guó)的政府采購(gòu)起步晚，采取現(xiàn)有政府采購(gòu)原則也是出于國(guó)情的現(xiàn)實(shí)考慮。然而，我國(guó)目前的政府采購(gòu)中也逐漸出現(xiàn)了諸如價(jià)高質(zhì)次、維護(hù)成本高昂、圍標(biāo)串標(biāo)等西方國(guó)家發(fā)展歷程中出現(xiàn)的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國(guó)的政府采購(gòu)發(fā)展到一個(gè)新的歷史節(jié)點(diǎn)上，可以更好地發(fā)揮后來(lái)者優(yōu)勢(shì)，借鑒經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合國(guó)情，以完善政府采購(gòu)原則為核心，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)跨越式的發(fā)展。
針對(duì)現(xiàn)有問(wèn)題，在當(dāng)前及今后一段時(shí)期，我國(guó)已經(jīng)逐步將政府采購(gòu)原則從單純地注重資金節(jié)約率向?qū)崿F(xiàn)“績(jī)效最優(yōu)”的多元化原則轉(zhuǎn)變。建議相關(guān)部門建立實(shí)現(xiàn)“績(jī)效最優(yōu)”的時(shí)間表，評(píng)估政府采購(gòu)的發(fā)展階段及不同階段里采購(gòu)原則的改革進(jìn)度。此外，還應(yīng)加強(qiáng)以“績(jī)效最優(yōu)”原則為核心的頂層設(shè)計(jì)和支撐體系，如相關(guān)定義、標(biāo)準(zhǔn)和制度體系，包括健全的法律體系、完善的監(jiān)督管理體系、規(guī)范的采購(gòu)制度、科學(xué)的采購(gòu)程序和方式、規(guī)范的供應(yīng)商管理系統(tǒng)以及采購(gòu)評(píng)價(jià)、政策目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)途徑等等。
盡快形成可操作性強(qiáng)的政府采購(gòu)法律體系。目前，我國(guó)的其他法律法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)的規(guī)范還不多，法律法規(guī)體系不健全，可操作性和指導(dǎo)性比較弱，現(xiàn)有法律法規(guī)也存在一些沖突。例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》雖然涉及較多的政府采購(gòu)內(nèi)容，但主要是針對(duì)工程問(wèn)題，并且與《政府采購(gòu)法》有一定沖突。
我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)法規(guī)體系的頂層設(shè)計(jì)，在相關(guān)法律法規(guī)中增加政府采購(gòu)的規(guī)范，健全相關(guān)法律法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)之間的一致性，提高相關(guān)法律法規(guī)的可操作性。還應(yīng)充分將相關(guān)法律法規(guī)納入GPA框架里，盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法律法規(guī)與GPA的無(wú)縫對(duì)接。特別是在《政府采購(gòu)法》的基本框架下，我國(guó)尚需制定一些具體的辦法和細(xì)則，對(duì)采購(gòu)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，提高采購(gòu)指導(dǎo)的可操作性。
健全的法律體系是實(shí)行“績(jī)效最優(yōu)”的重要保障。建議我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)體系建立和完善涉及以下幾方面的指導(dǎo)規(guī)范辦法：信息發(fā)布、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)管理、采購(gòu)方式要求、合同管理、招投標(biāo)辦法、采購(gòu)人員管理、供應(yīng)商管理、專家管理辦法等等。
應(yīng)形成GPA指導(dǎo)下的有針對(duì)性的政策目標(biāo)。一是要有明確的政策目標(biāo)。目前政府采購(gòu)法中雖然對(duì)政策目標(biāo)有規(guī)定，但可操作性較差。如我國(guó)對(duì)支持中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的規(guī)定仍較粗，缺乏對(duì)國(guó)貨和創(chuàng)新的明確認(rèn)定，政府采購(gòu)法中對(duì)企業(yè)參與資質(zhì)的要求也將很多剛成立的中小企業(yè)拒之門外。建議明確對(duì)國(guó)貨、自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的可操作性較強(qiáng)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，并符合國(guó)際通行規(guī)則和慣例。
二是應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的辦法。在這方面，一些發(fā)達(dá)國(guó)家可以為我國(guó)提供很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，如政府采購(gòu)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)高于GPA的日本，以及法律體系非常完備的美國(guó)，都通過(guò)制度設(shè)計(jì)保障實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。這些國(guó)家對(duì)于我國(guó)產(chǎn)生的借鑒意義主要在于：首先，《聯(lián)合國(guó)公共采購(gòu)示范法》近年來(lái)的修改對(duì)發(fā)展中國(guó)家政府采購(gòu)的政策目標(biāo)予以包容，我國(guó)在準(zhǔn)備加入GPA的前提下，應(yīng)參照GPA規(guī)則，積極借鑒美、日等國(guó)家的做法，通過(guò)合理安排例外條款實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，包括對(duì)例外性合同、例外性機(jī)構(gòu)的規(guī)定，降低國(guó)貨和中小企業(yè)及創(chuàng)新產(chǎn)品的門檻等等。同時(shí)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，對(duì)于國(guó)有企業(yè)等具備政府背景、采購(gòu)量大的機(jī)構(gòu)，可使其成為政府采購(gòu)的類似日本采用的“第三種機(jī)構(gòu)”，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。(節(jié)選自《中國(guó)政府采購(gòu)制度及運(yùn)行機(jī)制》一書(shū)，執(zhí)筆人：宗芳宇)
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
