“資格條件不得列為評審因素”應細化評定標準
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發(fā)布日期：2014年11月19日
《財政部關于加強政府采購貨物和服務項目價格評審管理的通知》（財庫[2007]2號）已施行多年。筆者發(fā)現(xiàn)，政府采購相關各方對文件的第四條"項目采用綜合評分法的，投標人的資格條件，不得列為評分因素"這一規(guī)定（以下簡稱"規(guī)定"）存在著不同的理解和運用，并給項目招標采購實務操作帶來一定的困惑和束縛。筆者對此進行深入思考，試圖尋找產(chǎn)生分歧的原因，尋求解開困惑和束縛的途徑。
采購各方對規(guī)定理解存在分歧
業(yè)內(nèi)對規(guī)定的不同解讀大體存在以下兩者之間：一是承擔政府采購項目采購組織實施職能的采購人或采購代理機構（以下簡稱"采購方"）；二是賦有政府采購監(jiān)督管理或檢查審計職責的有關部門（以下簡稱"監(jiān)審方"）。
采購方對規(guī)定的理解通常是：項目招標之所以選擇了綜合評分法進行評審，說明這類項目并非是通用、標準的貨物或服務項目，對投標人的要求也就不能僅審查其是否滿足最基本的資格條件（通常稱之為"門檻"），而是必須根據(jù)項目具體需求，對投標人各方面因素進行量化綜合評審。因此，采購方組織項目招標的實務操作通常是：將與項目相關的某幾個關鍵因素（更準確切地說是這些因素的具體標準）設置為投標人資格條件。同時，還常常將某些優(yōu)于資格條件標準的部分設置為評分項，給予適當?shù)募臃?，以便量化比較，選擇確定綜合實力最強的投標人。
但是，從"投標人的資格條件，不得列為評分因素"規(guī)定條款進行直觀解讀，很容易理解為"只要作為投標人資格條件的因素，無論是否還存在比資格條件標準更優(yōu)的情形，均不得再列為評分因素"，這樣的理解普遍存在于政府采購監(jiān)審人員之中。盡管還有除資格條件因素以外的其他因素也可以設置為評分因素，但毫無疑問，作為資格條件的因素與項目的實際需求最為緊密相關。如若將這些關鍵因素的更優(yōu)情形排除在綜合評審因素之外，顯然與綜合評分法項目招標的實務工作不相切合。
將更優(yōu)情形作為評分因素加以量化評審
規(guī)定為什么會在采購方和監(jiān)審方之間產(chǎn)生不同的理解和認識呢？這其中有各方對規(guī)定解讀角度不同的原因，也有各方對規(guī)定的內(nèi)涵領會深度不同的原因，但不可否認，這與規(guī)定在表述上過于概括、其實質(zhì)性內(nèi)涵不夠明確不無關系。
要尋找對規(guī)定產(chǎn)生認識差異的根源，必須思考兩個問題：一是制定該規(guī)定的宗旨目的是什么？二是該宗旨目的是否達到？
首先，毋庸置疑，制定該規(guī)定的宗旨目的是為了指導規(guī)范采用綜合評分法評審項目的招標采購行為。具體地說，是指導規(guī)范項目招標實務中資格條件與評分因素的設置關系。如前所述，項目選擇綜合評分法進行評審的原因是項目不是通用、標準的貨物或服務項目，而通常是專業(yè)要求較強、技術較為復雜、綜合要求較高的項目。這就決定了這類項目在招標時不能像選擇采用最低評標價法那樣只考慮投標人的基本資格條件和投標價格，而必須要求投標人在滿足某些最基本資格條件標準的基礎上，綜合考量投標人的產(chǎn)品性能、專業(yè)設備、技術水平、商務服務等方面的綜合實力，以選擇最大限度滿足招標項目要求的供應商。
這也正是《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（以下簡稱"18號令"）第五十二條"綜合評分法，是指在最大限度地滿足招標文件實質(zhì)性要求前提下，按照招標文件中規(guī)定的各項因素進行綜合評審后，以評標總得分最高的投標人作為中標候選供應商或者中標供應商的評標方法。"這一規(guī)定的正確運用，又是綜合評分法區(qū)別于最低評標價法的根本所在。換而言之，將優(yōu)于投標人資格條件標準的部分作為評分因素加以量化評審，是綜合評分法項目招標所必須的，這應該是本規(guī)定的初衷。
其次，規(guī)定的宗旨目的是否達到呢？顯然，如若凡是設置為投標人資格條件的，無論是否還存在更優(yōu)情形，均不再列為評分條款，這既無法體現(xiàn)項目采用綜合評分法評審的特征優(yōu)勢，也無法實現(xiàn)項目采用綜合評分法評審的目的效果。
建議將"資格條件"明確為"資格條件標準"
從采用綜合評分法評審項目招標采購實務工作出發(fā)，根據(jù)項目預算資金、專業(yè)技術、商務要求、售后服務保證等各項需求的具體情況，把與項目需求切實相關的關鍵因素按與項目各項要求相當?shù)臉藴试O置為投標人的資格條件，并按照綜合評分法評審的擇優(yōu)規(guī)則，將高于資格條件標準的更優(yōu)情形列為評分因素，給予適當?shù)姆种?，這是采用綜合評分法評審項目招標的實際要求。
筆者認為，合法、合規(guī)、科學、合理地設置投標人資格條件，同時，考慮到資格條件的設置不得存在歧視性和排他性。因此，在以關鍵因素的基本情形作為資格條件標準的基礎上，對優(yōu)于資格條件標準的情形予以更優(yōu)的評價，符合18號令關于綜合評分法之規(guī)定，也是追求在預算內(nèi)采購到優(yōu)質(zhì)的貨物和服務及其供應商的采購目標。這無論是對于采購人，還是對于性能更優(yōu)的投標產(chǎn)品、更加完善的服務方案、綜合實力更強的供應商，都將更加公平、公正。
然而，或許是由于規(guī)定條款在表述上過于概括沒有將其實質(zhì)性內(nèi)涵表達明確完整，抑或是規(guī)定在制定之初沒能充分探尋到實務工作的層面，總之，規(guī)定引發(fā)了不同工作職責、不同實踐經(jīng)歷的解讀者的不同理解認識。因此，如何明確和完善規(guī)定的實質(zhì)性內(nèi)涵，使規(guī)定條款表達更加嚴謹，消除解讀者的理解歧義，則是一個既現(xiàn)實又必要的問題。
在筆者看來，如若將規(guī)定中"資格條件"具體明確為"資格條件標準"，將規(guī)定條款補充表述為"項目采用綜合評分法的，作為投標人資格條件標準的，不得列為評分因素"，即不絕對地將比資格條件標準更優(yōu)的情形排除在評分因素之外。這樣，是否更切合綜合評分項目招標采購的工作實際呢？是否能更好地避免各方的疑義呢？
筆者撰寫本文，旨在能引起業(yè)界同仁的共同關注和積極探討，期望專家學者對此展開廣泛調(diào)研和深入研究，給法令條款制定機關提供更切合工作實踐的決策依據(jù)。期待有關部門機構擇機適時對規(guī)定進行修訂完善，以增強其對綜合評分法評審項目招標采購實務工作的指導性和實用性。（作者：林柳枝 單位：福建省國家稅務局）
來源： 政府采購信息報
