高校招標(biāo)領(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)研究
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2014年11月24日
近年來，高?；üこ?、物資采購、后勤服務(wù)、財務(wù)管理等重點(diǎn)部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的腐敗案件呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢。據(jù)有關(guān)報道，2014年教育部監(jiān)察局在近3年教育系統(tǒng)紀(jì)檢信訪和案件工作情況通報中給出的數(shù)據(jù)顯示，基建工程方面案件占教育系統(tǒng)案件總數(shù)的24%[1]，高校招標(biāo)領(lǐng)域腐敗成為國家大力治理的重點(diǎn)之一。黨的十八大后，中央對反腐敗工作提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的新要求[2]。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要從加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障等方面，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系[3]。反腐敗實(shí)踐證明，懲治和預(yù)防腐敗，制度是關(guān)鍵。有效防治高校招標(biāo)領(lǐng)域的腐敗，就必須進(jìn)一步研究用制度籠子關(guān)住該領(lǐng)域所擁有的權(quán)力?！?
高校招標(biāo)領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行分析
（一）高校招標(biāo)存在的領(lǐng)域
高校招標(biāo)工作是指由高校作為招標(biāo)人事先提出對工程建設(shè)、貨物、服務(wù)的條件和要求，委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或者自行邀請規(guī)定數(shù)量以上的法人或者其他組織參加投標(biāo)，并按照法定或者預(yù)定程序選擇交易對象，簽訂交易合同，進(jìn)行交易行為的過程。廣義上看，招標(biāo)可分為工程招標(biāo)、貨物招標(biāo)和服務(wù)招標(biāo)。高校招標(biāo)主要涉及基建工程、基礎(chǔ)設(shè)施改造、物資采購、服務(wù)采購四個領(lǐng)域。
?。ǘ└咝Ｕ袠?biāo)權(quán)力一般運(yùn)行過程
高校招標(biāo)的基本流程:提出采購申請→編制招標(biāo)文件→發(fā)布招標(biāo)公告→投標(biāo)企業(yè)報名→投標(biāo)企業(yè)資格預(yù)審→開標(biāo)、評標(biāo)和確定中標(biāo)單位→招標(biāo)結(jié)果公布、備案、簽訂合同→付款及驗(yàn)收。在招標(biāo)方式上，高校招標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、涉及金額的不同，分為市場招標(biāo)和校內(nèi)招標(biāo)兩種?！?
招標(biāo)整個過程涉及面寬、流程鏈長，涉及多項(xiàng)權(quán)力的運(yùn)行。其中，涉及的權(quán)力主要有招標(biāo)計劃編制權(quán)、招標(biāo)計劃審批權(quán)、招標(biāo)方式?jīng)Q定權(quán)、標(biāo)書制作權(quán)、入圍審核權(quán)、評標(biāo)專家組織權(quán)、評標(biāo)權(quán)、合同簽訂權(quán)、項(xiàng)目驗(yàn)收權(quán)、資金支付權(quán)，另外還有招標(biāo)制度制定權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。
?。ㄈ└咝Ｕ袠?biāo)領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的主要問題
《招標(biāo)投標(biāo)法》第五條明確規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)活動應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用的原則”。招標(biāo)投標(biāo)工作是國家反腐敗的重要舉措之一，但實(shí)踐中還是存在很多問題?？蓮恼袠?biāo)主體、投標(biāo)主體兩個方面來看：
1.從高校作為招標(biāo)主體的角度分析
從高校作為招標(biāo)主體看，存在以下問題，該類問題高校通過制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，可進(jìn)行有效控制。第一，招標(biāo)率較低，招標(biāo)程序不規(guī)范。國家立法和地方法規(guī)制定了必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但有些部門和個人將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零，或者為實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租的目的，以招標(biāo)過程需要較長時間，某個項(xiàng)目由于實(shí)際需求緊急來不及招標(biāo)為借口以規(guī)避招標(biāo)；或者“先斬后奏”——項(xiàng)目交易完成后再補(bǔ)招標(biāo)程序。另外，高校修繕工程、后勤服務(wù)等項(xiàng)目大部分是通過校園網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)信息，接收信息范圍有限，人為因素干擾較多，導(dǎo)致招標(biāo)往往只是走形式，實(shí)際長期由個別企業(yè)中標(biāo)，違背公平競爭原則，項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。第二，標(biāo)書制作有陷阱。其一，存在傾向性介紹，標(biāo)書表面按照國家規(guī)定沒有明確指定品牌，但實(shí)際在性能需求等指標(biāo)上過度地做一些毫無必要的要求，而在特定行業(yè)能符合要求的就只有個別產(chǎn)品或商家,甚至由供應(yīng)商幫寫招標(biāo)文件；其二，功能需求、質(zhì)量指標(biāo)等描述不規(guī)范、不明確，有意為后期洽商變更留出余地，增加權(quán)力尋租的機(jī)會；其三，市場價格調(diào)研不充分，招標(biāo)資金來源是公共性財政資金，標(biāo)書制作者缺乏責(zé)任意識，脫離實(shí)際需要追求高性能、高價格。第三，甲方人員在資格預(yù)審、開標(biāo)評標(biāo)過程中影響公正性。項(xiàng)目甲方主管領(lǐng)導(dǎo)、主管部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的意見往往在資格預(yù)審和開標(biāo)評標(biāo)過程中起主導(dǎo)作用。一是甲方校內(nèi)人員任評標(biāo)專家，二是甲方派代表在資格預(yù)審和評標(biāo)現(xiàn)場進(jìn)行傾向性介紹，都有可能影響評判的公正性，也容易滋生腐敗。第四，結(jié)算價虛高。審計中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，招標(biāo)項(xiàng)目的結(jié)算價遠(yuǎn)超預(yù)算，原因有兩方面：一是二次價格協(xié)商現(xiàn)象多見；二是變更增項(xiàng)隨意。驗(yàn)收走過場。實(shí)踐中，一些企業(yè)認(rèn)為項(xiàng)目產(chǎn)品屬于公用性質(zhì)，經(jīng)過招標(biāo)后需求方不易更改供貨方，只要中標(biāo)就萬事大吉，在供貨時降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；而高校管理部門往往更多關(guān)注招標(biāo)前期各環(huán)節(jié)，在簽訂合同以后，對項(xiàng)目的關(guān)注減少，驗(yàn)收產(chǎn)品經(jīng)常是走過場。由此帶來產(chǎn)品質(zhì)量可能大打折扣，影響到高校的實(shí)際利益。第五，監(jiān)管被動滯后。高校招標(biāo)項(xiàng)目多、情況復(fù)雜，受限于高校紀(jì)檢監(jiān)察隊伍的人員編制和專業(yè)素質(zhì)，監(jiān)督人員對項(xiàng)目了解不透，信息的不對稱導(dǎo)致監(jiān)督仍然是處于被動邀請的狀態(tài)，且大多只對資格預(yù)審和評標(biāo)現(xiàn)場等核心環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，難以真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督?！?
2.從企業(yè)作為投標(biāo)主體的角度分析
從企業(yè)作為投標(biāo)主體看，存在的問題僅僅通過高校內(nèi)部制度完善難以有效限制和規(guī)范。一是企業(yè)掛靠資質(zhì)投標(biāo)。有些小型企業(yè)實(shí)力不符合招標(biāo)要求，采取掛靠實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)，中標(biāo)后實(shí)際提供產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量不能符合要求。二是圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)。招標(biāo)方與投標(biāo)方之間、投標(biāo)方與投標(biāo)方之間私下串通，采用不正當(dāng)手段排擠其他競爭者。主要表現(xiàn)有：招標(biāo)方在開標(biāo)前泄露標(biāo)底；將總體投標(biāo)情況告知某一方投標(biāo)者；相互勾結(jié)惡意抬高投標(biāo)價；為滿足投標(biāo)企業(yè)法定數(shù)量要求，某一家企業(yè)邀請其他幾家企業(yè)陪標(biāo)，陪標(biāo)企業(yè)有意在投標(biāo)文件上做得比擬中標(biāo)企業(yè)差。圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)是嚴(yán)重危害市場秩序的違法行為，實(shí)際上是招標(biāo)方與投標(biāo)方之間、投標(biāo)方與投標(biāo)方之間存在的利益勾結(jié)所導(dǎo)致。
從制度層面分析出現(xiàn)腐敗問題的原因
?。ㄒ唬┈F(xiàn)有高校招標(biāo)制度的漏洞
加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控工作的核心就是要“讓一切有權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域都有制度規(guī)范”。對權(quán)力進(jìn)行制約的制度總體上可分為兩大類：一類是在業(yè)務(wù)管理制度中形成權(quán)力制約機(jī)制，即通過對業(yè)務(wù)權(quán)力進(jìn)行合理分權(quán)、配權(quán)、限權(quán)，設(shè)計嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行程序，并盡力使權(quán)力運(yùn)行過程公開透明；另一類是專門性的監(jiān)督管理制度，主要是紀(jì)檢監(jiān)察部門針對某一領(lǐng)域制定的監(jiān)督制度?，F(xiàn)有高校招標(biāo)權(quán)力制約制度體系的不足之處主要如下：
1.招標(biāo)事項(xiàng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)未能有效分離
絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，這是亙古不變的一條規(guī)律。一方面，地方政府成立了專門的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，但沒有獨(dú)立的招標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，權(quán)力未能實(shí)現(xiàn)有效分離，而高校對市場招標(biāo)的監(jiān)督乏力；另一方面，高校招標(biāo)項(xiàng)目主管部門存在集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的問題，往往既是制度的制定者，又是執(zhí)行者，還承擔(dān)一定的監(jiān)督職責(zé)，很難制定出真正客觀、公正、有效的制度。具體操作上，項(xiàng)目主管部門既是標(biāo)書制作者、招標(biāo)工作組織者，又是評標(biāo)專家之一，還可能是項(xiàng)目的驗(yàn)收者。高度的集權(quán)是導(dǎo)致腐敗的直接原因?！?
2.招標(biāo)主體職責(zé)界限不清
目前，國家立法和地方法規(guī)沒有對高校招標(biāo)管理提出統(tǒng)一要求，高校內(nèi)部設(shè)立的模式各不相同，大體有三種情況：一是學(xué)校統(tǒng)一管理模式，即由學(xué)校成立專門的、獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)本校招標(biāo)工作；二是學(xué)校歸口管理模式，即由校內(nèi)基建、物資、后勤等部門歸類組織職能范圍內(nèi)的招標(biāo)；三是部門自行管理模式，即各部門根據(jù)需要自行組織招標(biāo)。歸口管理和自行管理模式中，容易發(fā)生責(zé)任不清、多頭管理、政出多門，導(dǎo)致制度空白或制度漏洞，從而衍生腐敗?！?
3.監(jiān)督制度缺位
高校招標(biāo)領(lǐng)域權(quán)力制約主要還是依靠業(yè)務(wù)管理制度，各高校還缺乏針對性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的招標(biāo)監(jiān)督制度。高校招標(biāo)監(jiān)督主要依靠紀(jì)檢監(jiān)察部門，而實(shí)際上，目前各高校紀(jì)檢監(jiān)察部門對于在招標(biāo)監(jiān)督中的自身定位存在很多疑問、認(rèn)識上也存在分歧，實(shí)踐中經(jīng)常就是走走過場，甚至感到?jīng)]達(dá)到有效監(jiān)督的目的，反而成為招標(biāo)業(yè)務(wù)部門的“擋箭牌”，承擔(dān)莫須有的責(zé)任和風(fēng)險。
4.制度關(guān)鍵點(diǎn)存在漏洞
自各高校執(zhí)行招標(biāo)工作以來，建立很多制度，但實(shí)踐中卻不能真正實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約。仔細(xì)分析高校招標(biāo)違紀(jì)違法案件后發(fā)現(xiàn)，制度關(guān)鍵點(diǎn)存在很大的漏洞。制度設(shè)計中，沒有找準(zhǔn)廉政風(fēng)險關(guān)鍵點(diǎn)，或者對權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵性細(xì)節(jié)問題避而不談。很多制度長篇大論，實(shí)際上大部分只是復(fù)制上級文件，列一些原則性的、抽象性的條款，不符合高校實(shí)際，可操作性較差，關(guān)鍵點(diǎn)制約條款缺乏?！?
（二）制度漏洞的根源
一是制度建設(shè)步伐難以完全跟上情勢變更。內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化決定制度需要不斷更新、與時俱進(jìn)，但實(shí)踐中制度建設(shè)具有滯后性。二是用好制度建設(shè)這把雙刃劍具有難度。制度建設(shè)在權(quán)力限制“寬松”和“緊縮”的選擇中難以把握好合適的度。例如：投標(biāo)評選專家中是否選派校方專家的問題，允許校方專家參與則可能帶來潛在的廉政風(fēng)險，不允許校方人員參與則不能最準(zhǔn)確地體現(xiàn)學(xué)校需求和利益。三是部分利益相關(guān)者阻礙制度建設(shè)。制度的健全完善會觸及到某些人的利益，勢必存在阻力和障礙，這是制度缺陷的重要根源之一。
高校招標(biāo)領(lǐng)域反腐敗制度建設(shè)對策
?。ㄒ唬├眄樃咝Ｕ袠?biāo)工作體制
理順高校招標(biāo)工作體制，建立分權(quán)制衡的制約機(jī)制是制度建設(shè)的基礎(chǔ)。招標(biāo)規(guī)模龐大，地方政府有必要成立專門的部門監(jiān)督招標(biāo)工作，對各類招標(biāo)活動加強(qiáng)監(jiān)督。高校有必要建立分權(quán)制衡的制約體制和機(jī)制，厘清決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)?！?
建議高校建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將全校工程、物資和服務(wù)的招標(biāo)工作集中管理[4]，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)、操作權(quán)、使用權(quán)的有效分離。目前，少數(shù)高校實(shí)現(xiàn)學(xué)校統(tǒng)一管理模式，具體形式略有差異。例如：中山大學(xué)和南開大學(xué)，均設(shè)立獨(dú)立的處級單位負(fù)責(zé)全校招標(biāo)管理工作。高校招標(biāo)工作體制機(jī)制建議模式：高校發(fā)展規(guī)劃部門制定投資計劃；項(xiàng)目用戶單位提出功能需求；招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)研究招標(biāo)工作的重大事項(xiàng)；校長辦公會對招標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組上報的重大問題、重大項(xiàng)目投資決策等內(nèi)容集體研究決策；資產(chǎn)、后勤管理、基本建設(shè)職能部門和招標(biāo)專門管理部門按照分權(quán)制衡的原則明確職責(zé)、分工合作；監(jiān)督部門負(fù)責(zé)全程監(jiān)督?！?
?。ǘ┙⒔∪嚓P(guān)管理制度體系
總體而言，具體制度建設(shè)要按照第一步“從無到有”、第二步“完善制度框架”、第三步“細(xì)化制度關(guān)鍵點(diǎn)”的思路進(jìn)行。各高校由于發(fā)展階段不同、招標(biāo)規(guī)模不同，制度建設(shè)三步走的進(jìn)度也不盡相同，大多數(shù)高校亟待完成的是第二步和第三步。高校應(yīng)建立實(shí)效管用的招標(biāo)管理辦法，對組織機(jī)構(gòu)及各自職責(zé)、招標(biāo)范圍和額度標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)方式、招標(biāo)程序、紀(jì)律和監(jiān)督提出明確要求和嚴(yán)格限制。
?。ㄈ┩晟乒芾碇贫鹊年P(guān)鍵點(diǎn)
完善制度的關(guān)鍵點(diǎn)是制度建設(shè)的利器。高校招標(biāo)工作中權(quán)力運(yùn)行是一個復(fù)雜多變的過程，不能一概而論。但總體而言，高校招標(biāo)制度關(guān)鍵點(diǎn)細(xì)化要重點(diǎn)完善“六個關(guān)鍵點(diǎn)”：一是評標(biāo)過程中校方專家的選派。建議項(xiàng)目使用人、項(xiàng)目執(zhí)行人和管理部門招標(biāo)采購經(jīng)辦人均不得出席評標(biāo)現(xiàn)場。二是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的遴選。應(yīng)當(dāng)定期更換，并實(shí)行聘期內(nèi)年度考核，考核結(jié)果直接與下年度代理項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額掛鉤。三是招標(biāo)專家?guī)斓慕ㄔO(shè)與使用。建立“招標(biāo)評審甲方代表專家?guī)臁?，評審環(huán)節(jié)按比例隨機(jī)抽取專家參與評標(biāo)，建議項(xiàng)目主管單位負(fù)責(zé)人不得以校方專家身份參與本單位項(xiàng)目的評標(biāo)。四是公布標(biāo)底的時間。應(yīng)盡量縮短公布標(biāo)底和評審之間的時間間距，防止標(biāo)底泄露。五是校內(nèi)招標(biāo)和邀請招標(biāo)要建立企業(yè)準(zhǔn)入制度。一旦發(fā)現(xiàn)圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)，將嚴(yán)格限制再次參加投標(biāo)。六是關(guān)注不同項(xiàng)目廉政風(fēng)險關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在差異。需重點(diǎn)關(guān)注基建工程，其在后期的洽商變更和增項(xiàng)過程中，依然存在很大的廉政風(fēng)險，如材料供應(yīng)商的傾向性選擇、隨意增項(xiàng)吃回扣等。
?。ㄋ模┙⒔∪咝１O(jiān)察部門監(jiān)督制度體系
國家立法和地方法規(guī)只對招標(biāo)活動的監(jiān)督作原則性規(guī)定，沒有針對教育系統(tǒng)制定具體指導(dǎo)性的制度條款。建議上級管理部門要針對教育系統(tǒng)監(jiān)察部門制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，明確高校監(jiān)察部門在招標(biāo)工作監(jiān)督中的定位和職責(zé)，使高校監(jiān)察工作有據(jù)可依、有章可循。例如：市場招標(biāo)中高校監(jiān)察部門是否需要監(jiān)督，監(jiān)督哪些環(huán)節(jié)等。再由高校根據(jù)實(shí)際制定本校監(jiān)察部門的監(jiān)督辦法、明確監(jiān)督的重點(diǎn)、創(chuàng)新監(jiān)督的方式，以便用有限的人力物力達(dá)到有效的監(jiān)督的目的?！?
?。ㄎ澹┨岣哒袠?biāo)管理和監(jiān)督隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要切實(shí)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，既注重提高思想道德水平，又要切實(shí)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是監(jiān)督人員要多了解其他部門的政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識，真正起到監(jiān)督的作用。（葛衛(wèi)華 馮虹 作者單位：北京工業(yè)大學(xué)紀(jì)委，馮虹系該校紀(jì)委書記）
來源：《北京教育》雜志
