政府購(gòu)買“運(yùn)動(dòng)”的隱憂
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發(fā)布日期：2014年11月25日
社工機(jī)構(gòu)之間為了爭(zhēng)取合同，可能會(huì)像香港一樣，出現(xiàn)服務(wù)錦標(biāo)賽。圍繞著合同列明的服務(wù)項(xiàng)目和評(píng)比指標(biāo)，各家機(jī)構(gòu)使出渾身解數(shù)，互相比拼。但是這些服務(wù)可能并不符合目標(biāo)群體的需要，甚至產(chǎn)生資源浪費(fèi)的情況。相反，社區(qū)內(nèi)一些需求，由于沒有涵蓋在合同中，社工機(jī)構(gòu)也沒有額外的資源，卻被忽略了。
從2008年試點(diǎn)，到2012年全面鋪開，廣州市政府正在推行購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的政策創(chuàng)新。中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)，委派社工進(jìn)駐鎮(zhèn)街家庭綜合服務(wù)中心，為社區(qū)居民提供家庭、青少年、長(zhǎng)者等綜合性專業(yè)服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)在國(guó)內(nèi)尚算新鮮事物，但是上世紀(jì)80年代歐洲已經(jīng)有不少國(guó)家嘗試這種做法，也是目前許多國(guó)家和地區(qū)，為了提高政府管理效率、支持社會(huì)組織、優(yōu)化社會(huì)資源的全球性選擇。
廣州也出現(xiàn)了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的“運(yùn)動(dòng)”。稱其為“運(yùn)動(dòng)”，一是因?yàn)閺V州市的財(cái)政投入非常大。連同專項(xiàng)服務(wù)，過去七年廣州市區(qū)兩級(jí)政府用于購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政投入，累計(jì)超過11億元，增長(zhǎng)60倍。尤其過去三年，每年投入穩(wěn)定在3億元左右。對(duì)比另一組數(shù)據(jù)，過去五年，廣東全省各級(jí)政府投入政府購(gòu)買服務(wù)的資金約20億元。換句話，廣州市占了半壁江山。
而且，這種全方位覆蓋的購(gòu)買力度，“激發(fā)”出一個(gè)相對(duì)完整的制度鏈條。短短三年已經(jīng)初步形成財(cái)政預(yù)算、政府采購(gòu)、合同簽訂、資金撥付、財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效評(píng)估等一系列制度設(shè)計(jì)。除此之外，社工組織數(shù)量快速增加，也產(chǎn)生大量就業(yè)崗位。目前全市共有155個(gè)家綜，涉及217個(gè)社工機(jī)構(gòu)。截至2013年底，全市家綜共提供就業(yè)崗位3493個(gè)，其中超過六成是社工崗位。
如此大規(guī)模的政府購(gòu)買，政府作為出資方，想搞清楚錢花得值不值，當(dāng)然可以理解。但是對(duì)社工組織產(chǎn)生什么影響，同樣值得思考。廣州借鑒的是香港“整筆撥款”方式，這種模式是將一項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用封頂，整體打包給中標(biāo)的社工機(jī)構(gòu)。政府在合同中，不具體控制社工機(jī)構(gòu)的人員編制、薪酬架構(gòu)以及其他方面的費(fèi)用支出，但是列明服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)成效等具體指標(biāo)。比方，廣州每個(gè)家綜一年是200萬元的購(gòu)買經(jīng)費(fèi)，政府對(duì)工作人員的數(shù)量、專業(yè)和資歷，只作原則性的最低要求，但是強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)估。據(jù)統(tǒng)計(jì)過去一年，以家綜服務(wù)為主的中期和末期評(píng)估接近300場(chǎng)次，相當(dāng)密集。
可見，“整筆撥款”模式的最大特點(diǎn)，是社工機(jī)構(gòu)必須按照合同列明的要求，提供特定服務(wù)，最終表現(xiàn)將決定是否續(xù)約。這種購(gòu)買方式以目標(biāo)產(chǎn)出為導(dǎo)向，過程相對(duì)靈活。這產(chǎn)生的第一個(gè)后果是，社工機(jī)構(gòu)在人員管理上承受極大壓力。因?yàn)槟芊窭m(xù)簽并不確定，一旦斷糧，以每個(gè)家綜每10萬元至少配備1位社工計(jì)算，這10位員工的去留變得棘手。另外，社工機(jī)構(gòu)最大成本在于人力成本，在“饑一頓飽一頓”的預(yù)期下，一線社工的薪酬待遇很容易成為被擠壓的部分。這也是造成目前社工工資整體偏低，人員流動(dòng)大，服務(wù)質(zhì)量受影響的重要原因。
其次，社工機(jī)構(gòu)在經(jīng)費(fèi)來源上極度依賴政府，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極大。每年200萬元的家綜購(gòu)買費(fèi)用，社工機(jī)構(gòu)普遍反映不足以支付項(xiàng)目開展的全部費(fèi)用，需要想方設(shè)法從其他渠道籌錢。但是目前社工機(jī)構(gòu)整體的籌款能力較低，主要經(jīng)費(fèi)來源嚴(yán)重依賴政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政投入，缺乏能力從等其他渠道籌得資金。一旦“斷糧”、“減糧”，開展的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)人數(shù)和社工人數(shù)，必然會(huì)萎縮。典型的例子是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，英國(guó)政府削減了慈善領(lǐng)域的預(yù)算，直接導(dǎo)致慈善組織總收入減少，以及慈善組織的支出銳減。許多英國(guó)慈善組織不得不裁員、降薪，關(guān)閉服務(wù)站點(diǎn)。因此，如何協(xié)助社工機(jī)構(gòu)拓寬經(jīng)費(fèi)來源，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是這種模式下需要解決的難題。
還有一點(diǎn)令人擔(dān)憂，社工機(jī)構(gòu)之間為了爭(zhēng)取合同，可能會(huì)像香港一樣，出現(xiàn)服務(wù)錦標(biāo)賽。圍繞著合同列明的服務(wù)項(xiàng)目和評(píng)比指標(biāo)，各家機(jī)構(gòu)使出渾身解數(shù)，互相比拼。但是這些服務(wù)可能并不符合目標(biāo)群體的需要，甚至產(chǎn)生資源浪費(fèi)的情況。相反，社區(qū)內(nèi)一些需求，由于沒有涵蓋在合同中，社工機(jī)構(gòu)也沒有額外的資源，卻被忽略了。
政府購(gòu)買方式的這些弊端，在不少國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐中，已經(jīng)對(duì)社工機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)產(chǎn)生不良影響，應(yīng)該成為我們的前車之鑒。（作者：鐘曉慧，為中山大學(xué)中國(guó)公益慈善研究院助理研究員）
來源：南方日?qǐng)?bào)
