論政府采購法治化的路徑
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發(fā)布日期：2014年12月10日
導(dǎo)讀:黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國的指導(dǎo)思想和總體要求，這對于推進(jìn)政府采購的法治化建設(shè)具有重要意義。在政府采購中貫徹落實(shí)四中全會精神，推進(jìn)政府采購法治化，能夠有效維護(hù)社會公平正義，保障改革落地見效。本文擬對政府采購法治化路徑進(jìn)行探討。
健全政府采購法律法規(guī)體系
改革開放以來，我國政府采購獲得了迅速發(fā)展，頒布了政府采購法和政府采購條例，這對政府采購工作具有重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。但是，我國的政府采購法規(guī)尚有不完善之處，不能適應(yīng)政府采購實(shí)踐發(fā)展的要求和政府采購工作改革的要求。因此進(jìn)一步健全政府采購法律法規(guī)，這是政府采購法治化的首要任務(wù)。
其一，我國政府采購法規(guī)尚需修改與完善。
目前，我國的政府采購只有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》這兩部法律可以依照，其余大部分是部門規(guī)章、地方規(guī)制，立法層次較低，約束力不強(qiáng)。除此以外，法律之間、規(guī)制之間的矛盾和沖突比較明顯，法律規(guī)定的采購程序也不夠完善。如我國《政府采購法》的第六章和第八章，規(guī)定了政府采購的質(zhì)疑與投訴以及法律責(zé)任的認(rèn)定。但是其規(guī)定大都側(cè)重于對政府采購人員的行政處分，并未涉及具體的救濟(jì)制度和處罰細(xì)則。對于同一違法事實(shí)，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》有不同的執(zhí)行主體和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，造成政府采購實(shí)踐過程中權(quán)力邊界不清，使得政府采購案件遲遲難以定論。我們應(yīng)該按照四中全會通過的“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”的要求，對于不健全、不完善的法律法規(guī)進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。
其二，我國政府采購實(shí)踐不斷發(fā)展，這也要求建立相應(yīng)的法律、法規(guī)，構(gòu)建科學(xué)完備的政府采購法律體系，優(yōu)化政府采購法治環(huán)境。
近十年來，我國的政府采購迅速發(fā)展，隨著政府采購實(shí)踐的發(fā)展，也要求加強(qiáng)立法，建立嚴(yán)密的政府采購法律體系，確保各項(xiàng)采購工作有法可依。政府采購涉及各個行業(yè)、部門、領(lǐng)域，政策性強(qiáng)，政府采購法要有效實(shí)行，必須制定一系列與政府采購法配套的法規(guī)和規(guī)章，使政府采購法律法規(guī)精細(xì)化。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，將政府采購用作干預(yù)工具或社會經(jīng)濟(jì)政策的手段已是不爭的事實(shí)，但是，我國政府采購在落實(shí)國家層面要求的支持節(jié)能環(huán)保、購買國貨、扶持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新等政策功能方面顯得有些力不從心。究其原因在于，政府采購政策的落實(shí)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠政府采購部門一家之力，很難收到預(yù)期效果。比如，支持自主創(chuàng)新就需要財政、科技、商務(wù)、工業(yè)信息、發(fā)展改革等多個部門的通力合作，都要建立和依循相應(yīng)的法律法規(guī)。
政府采購法律法規(guī)體系的完善需要一個過程，在這個過程中，我們不僅要深化對政府采購制度的認(rèn)識和法規(guī)體系的細(xì)化工作，而且應(yīng)該充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主，通過多種形式，廣泛聽取群眾意見，加強(qiáng)頂層設(shè)計，加快政府采購政策法規(guī)的配套步伐，創(chuàng)造良好的政府采購法治環(huán)境。
其三，政府采購工作的改革要與立法工作相銜接，使改革有法可依。
隨著政府采購在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的廣泛應(yīng)用，政府采購的宏觀調(diào)控能力日益凸顯。我們應(yīng)該深化政府采購制度改革，使之更好地服務(wù)于加快完善現(xiàn)代市場體系和加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)，提高政府購買公共服務(wù)的保障能力；促進(jìn)建立現(xiàn)代財政制度，強(qiáng)化財政政策在國家治理體系中的宏觀調(diào)控能力等。深化政府采購制度改革，必須有相關(guān)法規(guī)的支持。應(yīng)該加強(qiáng)立法和改革決策相銜接，做到重大的政府采購改革于法有據(jù)，使立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。
正確處理法律與創(chuàng)新的關(guān)系
法律建設(shè)與改革創(chuàng)新既存在矛盾，又相互促進(jìn)。我們要做好政府采購工作，正確認(rèn)識和處理法律與創(chuàng)新的關(guān)系。
改革要創(chuàng)新突破，它要求修改不適應(yīng)改革創(chuàng)新的法律；創(chuàng)新不斷向前推進(jìn)，而法律則具有相對穩(wěn)定性。因此，法治建設(shè)與創(chuàng)新存在著矛盾。
一方面，有些法律與實(shí)踐的發(fā)展不相適應(yīng)，束縛發(fā)展創(chuàng)新的步伐，難以適應(yīng)發(fā)展、改革、創(chuàng)新的需要。因此，必須加大法治建設(shè)的力度，使法律與改革創(chuàng)新相適應(yīng)，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)和規(guī)范作用。但是，應(yīng)該看到，法律建設(shè)不能一蹴而就，而要經(jīng)過一個復(fù)雜的過程。只有準(zhǔn)確反映社會規(guī)律的、成熟的、達(dá)成法治共識的理念，才能上升為法律。在不具備立法條件、法律短期內(nèi)難以成形時，執(zhí)法者一是從法律的目的、原則及法律條文解釋中找到法律依據(jù)，《政府采購法》沒有，可以從《招投標(biāo)法》《合同法》《WTO采購協(xié)議》去找，下位法沒有，找上位法，甚至是《憲法》和國際上與之相關(guān)的法律。我國《憲法》明確規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，政府采購是為了維護(hù)國家和人民的根本利益，政府采購工作中的任何創(chuàng)新都不能違背這一宗旨。二是依照“法無禁止即可為，法無授權(quán)即禁止”，開辟一些“試驗(yàn)田”，請求相應(yīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)這些“試驗(yàn)田”“先行先試”，在某些地方探索政府采購的新思路、新方法，當(dāng)修法、立法的條件成熟后，再建議立法機(jī)關(guān)修法、立法，以鞏固創(chuàng)新實(shí)踐的成果。
另一方面，改革創(chuàng)新不能無視法律法規(guī)。應(yīng)該認(rèn)識到，改革創(chuàng)新離不開法律法規(guī)的保障，創(chuàng)新應(yīng)該在法律法規(guī)規(guī)范下有序地進(jìn)行。實(shí)踐創(chuàng)新不是無視法律的主觀任意行為，而必須在法律軌道上、在法定程序下進(jìn)行。那種無視法律法規(guī)的“出軌”行為決非創(chuàng)新，而會導(dǎo)致政府采購的無序化，為權(quán)力腐敗等提供機(jī)會，給國家和人民利益造成損失。
法律建設(shè)和改革創(chuàng)新相互矛盾，也相互依賴、相互促進(jìn)。法律法規(guī)只是對違反法律法規(guī)的行為加以制裁，杜絕腐敗現(xiàn)象等，而這又恰恰是為實(shí)踐創(chuàng)新提供了法律保障。我們只有以法治的理念、法治的體制、法治的程序行動，才能找準(zhǔn)創(chuàng)新的突破口。法律法規(guī)并未束縛人們的手腳，而是為創(chuàng)新提供了可能的空間和自由的范圍，在法律允許的范圍內(nèi)，政府采購工作能夠大展宏圖，不斷創(chuàng)新。而改革創(chuàng)新又為法律的修改和完善提供著源泉和動力，推動著法律的不斷健全與完善。只有法治建設(shè)和改革創(chuàng)新的相互推進(jìn)，才能使政府采購工作既生機(jī)勃勃，又協(xié)調(diào)有序。
加強(qiáng)政府采購權(quán)力的制約
在全面推進(jìn)依法治國的背景下，政府采購要緊緊抓住那些容易滋生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行改革，尤其要加強(qiáng)政府采購各環(huán)節(jié)權(quán)力制約，防止權(quán)力不當(dāng)介入政府采購項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)算、采購方式、組織形式、政府采購具體實(shí)施、資金支付、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)中。
四中全會決議指出：“加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！本唧w到政府采購，一是要求頂層設(shè)計時考慮政府采購各環(huán)節(jié)權(quán)力結(jié)構(gòu)科學(xué)配置，建立和發(fā)布各環(huán)節(jié)權(quán)力清單，合理劃定權(quán)力邊界，如構(gòu)建“審計監(jiān)督一張網(wǎng)”那樣構(gòu)建“權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)環(huán)環(huán)監(jiān)督與制約。二是政府采購各環(huán)節(jié)進(jìn)行分級授權(quán)，每一個環(huán)節(jié)不同層級持有不同的決策權(quán)力，如遇重大政府采購項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的決策須經(jīng)過集體討論，做到?jīng)Q策透明化、民主化，避免搞一言堂，減少領(lǐng)導(dǎo)者的自由裁量權(quán)。三是堅(jiān)持部門內(nèi)部崗位操作流程標(biāo)準(zhǔn)化，重點(diǎn)崗位實(shí)行定期輪崗，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效分解和制約。
同時，要打造政府采購全過程陽光透明，讓政府權(quán)力在陽光下運(yùn)行，既保護(hù)公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，也維護(hù)采購當(dāng)事人的合法權(quán)益。政府采購的知情權(quán)對應(yīng)的是政府采購信息的公開化，知情權(quán)是公民在現(xiàn)代民主社會中享有的一種基本權(quán)利，知情權(quán)的內(nèi)容不應(yīng)局限于對政策法規(guī)和政府采購方面的重大決策的了解，而是要深入到每一政府采購項(xiàng)目中，讓任何一個有責(zé)任感的公民，清楚詳細(xì)地獲得政府采購信息，去關(guān)注和監(jiān)督政府采購行為，以便維護(hù)自身利益和社會公共利益。
培育政府采購隊(duì)伍的法治思維
依法治國是立法、司法和執(zhí)法三者的有機(jī)結(jié)合。孟子曰：“徒法不足以自行”，法律的生命力在于實(shí)施，如果“有法必依”環(huán)節(jié)跛腿，再完美的法律制度也不過是“空中樓閣”。嚴(yán)格執(zhí)法，必須加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。政府采購是一項(xiàng)集政策性、專業(yè)性、復(fù)雜性、多樣性等特點(diǎn)于一身的全新的系統(tǒng)工程，政府采購法治化的重點(diǎn)是建設(shè)一支高素質(zhì)的政府采購隊(duì)伍，做到不“越位”，不“缺位”，使政令、法令真正執(zhí)行“到位”。
當(dāng)前政府采購制度的設(shè)計，在客觀和主觀兩個方面都存在一定的問題。從客觀上看，存在著采購人的強(qiáng)勢和特權(quán)，專家的權(quán)利大于義務(wù)，政府采購法規(guī)體系不完善，使不法分子有可乘之機(jī)。從主觀上看，政府采購隊(duì)伍的法治觀念還不夠強(qiáng)。我們應(yīng)該進(jìn)一步培養(yǎng)政府采購從業(yè)人員的法治思維，自覺地依法采購，堅(jiān)持政府采購的公開公平公正。在實(shí)踐中，要不斷強(qiáng)化政府采購法及相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，用法治保障各項(xiàng)管理體制創(chuàng)新，突出對公共權(quán)力的制約，牢固確立法治思維，全面提升政府采購從業(yè)人員的素質(zhì)。（作者：陳燕平 單位：天津市政府采購中心）
來源：中國財經(jīng)報
