加強(qiáng)政府分散采購管理的實(shí)踐與思考
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發(fā)布日期：2014年12月12日
政府采購法規(guī)定：分散采購是政府采購的組織形式之一，其范圍是除本級政府納入集中采購目錄以外的政府采購項(xiàng)目。從近幾年我區(qū)政府采購實(shí)施情況看，分散采購量在政府采購總量中均占絕對份額，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011-2012年我區(qū)分散采購合同金額分別占總采購額度的 88.1% 、79.4%。但在實(shí)際工作中，與集中采購的規(guī)范操作相比，分散采購的管理比較松散，操作較為隨意，嚴(yán)重影響了政府采購的整體形象。
一、分散采購中存在的主要問題
近幾年來，我區(qū)政府分散采購均是通過委托具有政府采購業(yè)務(wù)代理資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作的，在我區(qū)政府集中采購機(jī)構(gòu)人員力量配備較為薄弱的情況下，中介代理機(jī)構(gòu)對擴(kuò)大政府采購范圍、提高采購效率等方面起到了重要作用。但在實(shí)際業(yè)務(wù)操作中存在以下幾個(gè)主要問題：
1、采購關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。我區(qū)政府采購監(jiān)管部門在實(shí)際工作中大多項(xiàng)目只能做到采購計(jì)劃、采購方式等“事前”審查，對采購的“事中、事后”管理，包括采購文件備案、開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)管、合同備案等主要環(huán)節(jié)缺乏必要的有效監(jiān)管。
2、采購代理行為極不規(guī)范。采購文件違反規(guī)定隨意設(shè)置歧視性甚至唯一性條款，未經(jīng)批準(zhǔn)隨意更改采購方式，評標(biāo)專家泄密現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，開評標(biāo)會議組織混亂，評標(biāo)現(xiàn)場隨意發(fā)表或縱容業(yè)主評委發(fā)表傾向性意見等等，導(dǎo)致很多項(xiàng)目的采購流于形式，高于市場價(jià)的情況時(shí)常發(fā)生。
3、中介代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。部分人員未經(jīng)過政府采購法律法規(guī)、招投標(biāo)業(yè)務(wù)程序的系統(tǒng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不具備從事采購招標(biāo)代理工作的能力和素質(zhì)；部分人員為趕進(jìn)度、節(jié)省時(shí)間，不潛心研究項(xiàng)目需求，忽視各類采購文件的差異性，在編制招標(biāo)文件時(shí)生搬硬套，漏洞百出。
二、問題成因分析
政府分散采購中存在的諸多問題，究其根本原因是當(dāng)前缺乏政府分散采購的管理機(jī)制和管理辦法，從我區(qū)實(shí)際情況來看，主要有以下幾個(gè)方面：
1、政府采購管理體制不到位。法定監(jiān)管單位財(cái)政部門（采購辦）因限于人員編制，多年來無政府采購管理專職人員，只設(shè)一名兼職人員且人員崗位不穩(wěn)定，因政府采購是一項(xiàng)政策性及業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，為此在實(shí)際工作中無法進(jìn)行深層次的監(jiān)管。
2、采購人責(zé)任意識不強(qiáng)。當(dāng)前采購人雖對政府采購工作基本無抵觸情緒，但對項(xiàng)目采購依然不夠重視，往往不認(rèn)真研究項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，大多項(xiàng)目都指定一家潛在投標(biāo)人或意向單位提供項(xiàng)目需求方案，并在未經(jīng)充分論證的情況下直接將項(xiàng)目需求方案提供給代理機(jī)構(gòu)，造成項(xiàng)目需求方案往往具有很強(qiáng)的歧視性甚至唯一性，
3、中介代理機(jī)構(gòu)重“拉業(yè)務(wù)”輕“做業(yè)務(wù)”。當(dāng)前寧波市內(nèi)具有政府采購代理資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)有三十多家，競爭激烈，為獲得采購業(yè)務(wù)，往往聽命于采購單位，在項(xiàng)目操作中背離公平、公正的原則過分迎合采購單位意愿，而忽視對員工業(yè)務(wù)能力的培養(yǎng)和提高。
三、規(guī)范政府分散采購行為的實(shí)踐探索
為切實(shí)解決政府分散采購中存在的問題，今年以來，我區(qū)結(jié)合實(shí)際，利用區(qū)公共資源交易平臺項(xiàng)目統(tǒng)一進(jìn)場交易這一功能，通過加強(qiáng)對中介代理機(jī)構(gòu)備案登記，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)進(jìn)場交易行為的方式，在推進(jìn)分散采購的標(biāo)準(zhǔn)化、制度化管理進(jìn)行了有益探索。主要措施有以下幾方面：
1、把好采購文件備案審查關(guān)。利用區(qū)公共資源交管辦具有綜合協(xié)調(diào)管理的職能，由區(qū)公共資源交管辦嘗試對采購文件進(jìn)行合規(guī)性審查，主要是盡可能減少設(shè)置針對某一供應(yīng)商或品牌的傾向性條款，以增加競爭；同時(shí)為規(guī)范招標(biāo)文件文本的標(biāo)準(zhǔn)化，要求公開招標(biāo)文件推行采用“浙江省政府采購招標(biāo)示范文本”。今年以來，我們對電梯、太陽能熱水器等一些采購量較大且技術(shù)較為復(fù)雜、易產(chǎn)生投訴的項(xiàng)目，嘗試專門對招標(biāo)文件重要條款（主要包括投標(biāo)資格條件、評標(biāo)辦法等）擬訂參考標(biāo)準(zhǔn)，效果較為明顯。
2、實(shí)行采購文件網(wǎng)上下載制度。全面公開進(jìn)場交易的采購項(xiàng)目所有信息，采購文件在寧波市政府采購網(wǎng)、江北區(qū)公共資源交易網(wǎng)等政府采購信息發(fā)布指定媒體均可下載，盡可能吸引潛在供應(yīng)商參與投標(biāo)，以增加項(xiàng)目競爭，并接受社會監(jiān)督。
3、改進(jìn)評審專家抽取制度。為防止評審專家開標(biāo)前泄密，改變原由代理機(jī)構(gòu)至財(cái)政部門（采購辦）現(xiàn)場抽取并通知專家的模式，在中介代理機(jī)構(gòu)向交易中心提出專家抽取申請后，由交易中心專人負(fù)責(zé)至財(cái)政部門（采購辦）抽取并通知專家。
4、統(tǒng)一開評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化操作程序。在開標(biāo)及評標(biāo)準(zhǔn)備會議中，中介代理機(jī)構(gòu)須宣讀交易中心統(tǒng)一制訂的“開標(biāo)會議發(fā)言稿”及“評標(biāo)準(zhǔn)備會議發(fā)言稿”；為進(jìn)一步強(qiáng)化評審紀(jì)律，交易中心統(tǒng)一錄制了評標(biāo)紀(jì)律語音系統(tǒng)，由現(xiàn)場監(jiān)管人員或代理機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行現(xiàn)場播放。
5、加強(qiáng)合同管理。實(shí)行由中介代理機(jī)構(gòu)對合同進(jìn)行簽證制度，主要是對合同主要條款與中標(biāo)單位的投標(biāo)文件及其他補(bǔ)充文件等是否相符進(jìn)行簽證；合同文本原則上采用交易中心統(tǒng)一制訂的“政府采購格式合同”，以推進(jìn)合同的規(guī)范化管理。
6、推行中介代理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制。在對中介代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案登記時(shí)，要求參加我區(qū)政府采購代理的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及專職人員，均須獲得財(cái)政部門政府采購資格培訓(xùn)合格證書，其中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)具有招標(biāo)師或相關(guān)專業(yè)中級職稱以上，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人須對采購文件審核并簽字確定，并應(yīng)出席開評標(biāo)會議。
從近一年的實(shí)踐來看，我區(qū)的政府分散采購代理行為明顯規(guī)范多了，采購信息更公開透明了，項(xiàng)目節(jié)資效果較為顯著，投訴也大大減少。但由于區(qū)公共資源交管辦不是法定的監(jiān)管部門，且自身管理力量配備也不強(qiáng)，無法履行相關(guān)采購監(jiān)管職能，分散采購中依然存在著很多突出問題。
四、進(jìn)一步加強(qiáng)政府分散采購管理的思考
在今后的工作中，應(yīng)根據(jù)我區(qū)實(shí)際，從理順政府采購運(yùn)行機(jī)制著手，積極開展工作創(chuàng)新，著力完善制度體系，以規(guī)范采購代理行為。從具體工作重點(diǎn)來講，主要有以下幾點(diǎn)。
1、管理體制創(chuàng)新。從我區(qū)實(shí)際情況看，加強(qiáng)分散采購管理關(guān)鍵是落實(shí)責(zé)任單位并強(qiáng)化管理人員力量，主要有以下兩條途徑：一是充實(shí)法定監(jiān)管部門財(cái)政局（采購辦）的政府采購管理業(yè)務(wù)人員，并統(tǒng)一進(jìn)公共資源交易平臺辦公，受公共資源交管辦的統(tǒng)一管理；二是將監(jiān)管權(quán)限（處罰權(quán)除外）由財(cái)政部門直接授權(quán)給公共資源交管辦，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)力量。從長遠(yuǎn)考慮，無疑第二條途徑更便于統(tǒng)一管理。
2、科學(xué)確定分散采購范圍。分散采購范圍的確定應(yīng)根據(jù)各級政府采購總量規(guī)模情況而定，對我區(qū)而言，因采購總量不是太大，可走集中的路子，分散采購范圍窄一些，甚至可嘗試取消分散采購目錄，將所有采購項(xiàng)目統(tǒng)一委托集中采購機(jī)構(gòu)操作，對于集中采購機(jī)構(gòu)尚無能力代理或滿足不了時(shí)間要求的項(xiàng)目才委托中介機(jī)構(gòu)操作，有助于政府采購工作的強(qiáng)行入軌。
3、出臺政府采購分散采購管理辦法。根據(jù)《政府采購法》等上位法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)采購工作實(shí)際情況，制定適合當(dāng)?shù)胤稚⒉少徆ぷ餍枰瑫r(shí)又便于操作的具體規(guī)定，對分散采購的程序、方式、采購活動(dòng)組織、合同的簽訂、資金支付、投訴處理、責(zé)任追究等事項(xiàng)進(jìn)行明確，從而使分散采購能夠有法可依，有章可循。
4、著力做好采購文件備案審查、開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督、合同驗(yàn)收等主要環(huán)節(jié)的監(jiān)管工作。采購文件合規(guī)性審查及開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督是采購項(xiàng)目監(jiān)管中工作量最大也是最重要的兩項(xiàng)工作。對于采購文件的審查，可嘗試對一些區(qū)域內(nèi)采購量較大的項(xiàng)目分門別類地進(jìn)行采購文件標(biāo)準(zhǔn)化研究，主要是擬訂采購文件中投標(biāo)人資格條件、評分標(biāo)準(zhǔn)等核心條款的參考標(biāo)準(zhǔn)，并通過專家認(rèn)證會等方式對參考標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證，以達(dá)到科學(xué)監(jiān)管目的；對于開評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督，采購監(jiān)管部門應(yīng)作為一項(xiàng)日常性工作看待，可探索利用電子監(jiān)察系統(tǒng)進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)督以減少工作量，對金額較大或影響較大的項(xiàng)目，必須進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督，必要時(shí)可邀請監(jiān)察、審計(jì)等部門進(jìn)行全程跟蹤，以保證采購結(jié)果的公正性；同時(shí)要著力解決項(xiàng)目合同驗(yàn)收這一短板，明確采購人為責(zé)任單位，由采購監(jiān)管部門牽頭，采用委托國家檢測機(jī)構(gòu)檢測及專家驗(yàn)收小組驗(yàn)收結(jié)合的方式，以解決當(dāng)前實(shí)際供貨與投標(biāo)承諾及合同條款不一致這一突出問題。
5、嘗試推動(dòng)“先明確需求后競爭報(bào)價(jià)”的市場交易規(guī)則。從項(xiàng)目采購而言，“先明確需求后競爭報(bào)價(jià)”的交易規(guī)則可以大大降低交易成本和采購人員在采購活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范采購交易行為。一是要明確需求特點(diǎn)、采購方式、評審方法、合同文本及評價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購方式中的程序設(shè)計(jì)都要符合這個(gè)交易規(guī)則；二是明確采購人需求責(zé)任。要明確采購人在采購活動(dòng)前或采購活動(dòng)中提供或獲得合理需求的責(zé)任，引導(dǎo)采購人建立項(xiàng)目需求專家認(rèn)證會制度，力求需求標(biāo)準(zhǔn)的完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性。三是要改革現(xiàn)行評審制度。對采購人提供明確需求的通用貨物或服務(wù)，原則上采用最低評標(biāo)價(jià)法；對技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊的項(xiàng)目可以采用綜合評分法，但評分因素應(yīng)當(dāng)設(shè)定在與報(bào)價(jià)相關(guān)的技術(shù)或服務(wù)上，且標(biāo)準(zhǔn)要求明確；對無法明確需求需供應(yīng)商提供解決方案或設(shè)計(jì)方案的項(xiàng)目，引入兩階段招標(biāo)或談判。
6、引導(dǎo)中介代理機(jī)構(gòu)走差異化發(fā)展道路。引導(dǎo)中介代理機(jī)構(gòu)根據(jù)本單位人員的專業(yè)特點(diǎn)以及區(qū)域分散采購目錄特點(diǎn)，確定重點(diǎn)代理領(lǐng)域，提高細(xì)分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平。同時(shí)采購監(jiān)管部門要完善對中介代理機(jī)構(gòu)的考核及檢查體系，建立健全相關(guān)考核和檢查指標(biāo)，加強(qiáng)對采購專業(yè)人員的培訓(xùn)，推動(dòng)建立中介代理機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，推動(dòng)成立政府采購行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)自律，推動(dòng)采購活動(dòng)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變。（作者：毛偉）
來源： 寧波市江北區(qū)公共資源交易中心
