如何識(shí)別和規(guī)避政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)
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發(fā)布日期：2014年12月15日
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)肇始于英美等發(fā)達(dá)國(guó)家。20世紀(jì)80年代以來(lái)，作為一種新興的公共服務(wù)市場(chǎng)化方式，它是各國(guó)政府在公共領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)績(jī)效、變革政府治理的有益探索。我國(guó)近年來(lái)在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，為滿(mǎn)足社會(huì)公眾不斷增長(zhǎng)的需求，提供更加有效的公共服務(wù)，地方政府陸續(xù)嘗試在教育、養(yǎng)老、就業(yè)等領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，取得了顯著成效。然而，作為政府治理變革中的新興事物，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)目前仍處于探索階段，需識(shí)別、評(píng)估政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，力求有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)的健康發(fā)展。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別
“買(mǎi)什么”的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)——標(biāo)的物缺陷。在資源有限條件下，政府如何集合公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，滿(mǎn)足其多樣化、多層次需求，是公共決策面臨的首要問(wèn)題。如果購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的界限模糊，可能導(dǎo)致政府履行職能出現(xiàn)新的“缺位”或“越位”。
“誰(shuí)在買(mǎi)”的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)——買(mǎi)方缺陷。政府怎樣做一個(gè)“精明買(mǎi)家”值得探討，與此相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為：一是信息失靈風(fēng)險(xiǎn)。信息失靈不利于政府篩選、甄別供應(yīng)商的資質(zhì)、信譽(yù)和能力，產(chǎn)生高昂的交易成本。二是設(shè)租、尋租風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)項(xiàng)目決策者和執(zhí)行者的“經(jīng)濟(jì)人”特性決定了決策者可能根據(jù)自己的偏好選擇產(chǎn)品，把本來(lái)的“為公眾做個(gè)好交易”變成“為自己做個(gè)好交易”，化公為私，導(dǎo)致監(jiān)管失效。
“向誰(shuí)買(mǎi)”的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)——賣(mài)方缺陷。首先是供應(yīng)方缺乏主體獨(dú)立性。我國(guó)多數(shù)社會(huì)組織行政色彩明顯，難以保證其以實(shí)質(zhì)獨(dú)立地位與政府平等談判，在合同擬定中討價(jià)還價(jià)。企業(yè)與政府或其主管部門(mén)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，或其本身是政府隸屬或延伸、分流的部分。服務(wù)承接方地位不獨(dú)立，購(gòu)買(mǎi)演化為內(nèi)部性購(gòu)買(mǎi)，背離了政府外購(gòu)公共服務(wù)的初衷。其次，行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織或企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模有限，難以滿(mǎn)足競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的基本條件。第三，社會(huì)組織或企業(yè)的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)不足、服務(wù)能力偏低，降低了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)成功的可能性。
“怎樣買(mǎi)”的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)——技術(shù)性缺陷?！霸鯓淤I(mǎi)”的首要問(wèn)題是定價(jià)。公共項(xiàng)目成本核算困難，需求偏好顯示不足，核定服務(wù)價(jià)格存在較大的自由空間。定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)致使服務(wù)外包后政府支出可能不降反升。其次，合同的簽訂和執(zhí)行存在履約風(fēng)險(xiǎn)。如果公共服務(wù)的品質(zhì)數(shù)量、雙方涉及的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任等在合同條款中界定模糊，產(chǎn)生合同歧義和灰色地帶，容易引發(fā)合同執(zhí)行爭(zhēng)議和沖突，為后期評(píng)價(jià)、監(jiān)管留下隱患。第三，合同監(jiān)督存在監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。公共服務(wù)質(zhì)量、績(jī)效評(píng)價(jià)量化困難，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益較小、社會(huì)效益顯著的項(xiàng)目而言，無(wú)形收益的難量性、未來(lái)收益的貼現(xiàn)等問(wèn)題均使項(xiàng)目評(píng)價(jià)難以取得雙方共識(shí)。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避
推進(jìn)公共服務(wù)決策民主化，促使公共服務(wù)充分體現(xiàn)公眾意愿。優(yōu)化公共服務(wù)決策機(jī)制，提高決策的民主化、科學(xué)化水平，反映和尊重民意，保障公眾的知情權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)以及決策參與權(quán)。在確定服務(wù)外包合同的種類(lèi)、數(shù)量和方式時(shí)，可采用直接調(diào)研、統(tǒng)計(jì)分析等方法，明確匯總公眾的真實(shí)需求。
明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)界限，逐步擴(kuò)大服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍。應(yīng)當(dāng)選擇服務(wù)質(zhì)量易于衡量、便于進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估的準(zhǔn)公共物品（或混合物品）。除國(guó)防、司法與法律、行政管理、基礎(chǔ)科學(xué)研究等純公共物品由政府直接組織安排生產(chǎn)外，其他諸如醫(yī)療、環(huán)保、社會(huì)保障、道路交通等準(zhǔn)公共品均可探索向社會(huì)組織、企業(yè)購(gòu)買(mǎi)。我國(guó)已有的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)多集中于養(yǎng)老、醫(yī)療和就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，可進(jìn)一步拓展至基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生以及文化服務(wù)等領(lǐng)域。
健全相關(guān)法律法規(guī)體系，構(gòu)建公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的制度性保障。公共服務(wù)并未納入現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施細(xì)則的采購(gòu)范圍，政府采購(gòu)法律法規(guī)和相應(yīng)的財(cái)政制度體系亟待完善。要把公共服務(wù)標(biāo)的納入政府采購(gòu)目錄，規(guī)定公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)則和操作細(xì)則，促進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)制度化。
推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)透明化，建立嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)督體系。建設(shè)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布招投標(biāo)需求、進(jìn)度等信息，公開(kāi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄、資格預(yù)審信息、評(píng)標(biāo)機(jī)制、競(jìng)標(biāo)過(guò)程和中標(biāo)結(jié)果，確保購(gòu)買(mǎi)服務(wù)公開(kāi)、公正。構(gòu)建政府、社會(huì)公眾和第三方機(jī)構(gòu)等多方參與的監(jiān)督體系，并堅(jiān)持績(jī)效評(píng)估監(jiān)督制度化、長(zhǎng)效化。
加快培育和發(fā)展社會(huì)組織，增強(qiáng)公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。建立各類(lèi)社會(huì)組織孵化基地，著力引導(dǎo)、培育社會(huì)需求旺盛、服務(wù)潛力大的公益類(lèi)社會(huì)組織，提升公共服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性和活力。
重視和強(qiáng)化服務(wù)合同監(jiān)管，推進(jìn)合同管理動(dòng)態(tài)化、全程化。加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)全過(guò)程的管理，包括服務(wù)合同的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。合同評(píng)價(jià)監(jiān)督的重點(diǎn)是構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系，確保供應(yīng)商按約定標(biāo)準(zhǔn)履約?？紤]采用定期評(píng)估、服務(wù)對(duì)象回訪、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)等方式進(jìn)行連續(xù)性、動(dòng)態(tài)化評(píng)估監(jiān)控，全面提高服務(wù)合同監(jiān)管能力。 （作者：孫玉霞 單位：北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，本文系北京世界城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系“產(chǎn)業(yè)”協(xié)同創(chuàng)新中心與北京市知識(shí)管理研究基地資助項(xiàng)目的階段性成果）
來(lái)源：《光明日?qǐng)?bào)》
