科學(xué)編制招標(biāo)文件 有效控制項(xiàng)目投資
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發(fā)布日期：2015年01月06日
自我國(guó)政府投資項(xiàng)目實(shí)施依法招標(biāo)采購(gòu)以來(lái)，各級(jí)財(cái)政部門盡管采取了很多措施，但是"三超"現(xiàn)象（概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算）屢屢發(fā)生，成為各級(jí)財(cái)政部門面臨的頑疾?？v觀工程資金的使用過(guò)程，招標(biāo)文件的確定很大程度上已經(jīng)決定了工程竣工結(jié)算的依據(jù)、方法和結(jié)果。需明確的是，我國(guó)是法治社會(huì)，工程竣工結(jié)算必須要有法律依據(jù)作為支撐。依據(jù)《政府采購(gòu)法》和《合同法》形成的招標(biāo)文件是雙方根據(jù)平等意愿達(dá)成的共識(shí)，具有法律效力。因此，研究制定招標(biāo)文件中的工程結(jié)算條款，對(duì)從源頭上有效控制投資金額具有重要作用。
一、工程結(jié)算糾紛的表現(xiàn)形式
?。ㄒ唬┖贤疇?zhēng)。招標(biāo)結(jié)束后，采購(gòu)人與中標(biāo)人有時(shí)在實(shí)踐過(guò)程中另行訂立一份或數(shù)份與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致的其他合同，也即"陰陽(yáng)合同"。雙方表面履行中標(biāo)合同，實(shí)際暗中付諸履行其他合同。工程結(jié)算糾紛產(chǎn)生后，一方主張以中標(biāo)合同為結(jié)算依據(jù)，一方則堅(jiān)持以其他合同為結(jié)算依據(jù)。由于結(jié)算依據(jù)合同的選擇對(duì)雙方利益影響甚大，極容易產(chǎn)生大的爭(zhēng)議。
?。ǘ┻`約之爭(zhēng)。這是較為常見的一種工程結(jié)算糾紛形式。一方面，承包人未按計(jì)劃工期完成工程建設(shè)任務(wù)，未按達(dá)標(biāo)質(zhì)量提供合格產(chǎn)品，未按規(guī)定程序進(jìn)行規(guī)范施工或提起索賠都將引起結(jié)算爭(zhēng)議；另一方面，采購(gòu)人未能按照承諾提供施工進(jìn)場(chǎng)條件（如"三通一平"： 通水、通電、通路、平整土地），建設(shè)過(guò)程擅改設(shè)計(jì)，未按形象進(jìn)度支付進(jìn)度款，不能及時(shí)供給甲方供材，從而造成現(xiàn)場(chǎng)停工、窩工等有損于承包人利益的現(xiàn)象。這些情形，最終都會(huì)以違約金的形式集中反映到工程結(jié)算之中。
?。ㄈ┕こ探Y(jié)算依據(jù)和結(jié)算方法之爭(zhēng)。在進(jìn)行工程結(jié)算審計(jì)時(shí)，審計(jì)部門往往從采購(gòu)人的利益角度出發(fā)，讓承包人盡可能提供詳細(xì)的結(jié)算依據(jù)資料。而承包人為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，想方設(shè)法提供盡可能少的結(jié)算依據(jù)資料，以模糊、掩蓋事實(shí)真相。在雙方?jīng)]有約定工程結(jié)算依據(jù)的情況下，報(bào)送結(jié)算資料的范圍往往成為爭(zhēng)議頻率較高的對(duì)象。而涉及到工程結(jié)算的調(diào)整方法，往往招標(biāo)文件中也未能明確，造成不得不"按實(shí)結(jié)算"的種種爭(zhēng)議。
?。ㄋ模┕こ套兏疇?zhēng)。當(dāng)工程發(fā)生變更時(shí)，承包人往往主動(dòng)以簽證單的形式報(bào)經(jīng)采購(gòu)人審核，但是此舉違背了"工程變更應(yīng)由采購(gòu)人提出，設(shè)計(jì)院進(jìn)行變更設(shè)計(jì)，監(jiān)理方審核后方可實(shí)施"的原則。當(dāng)工程結(jié)算時(shí)，承包人利用各種形式的簽證單追加工程價(jià)款，雙方就簽證單的有效性產(chǎn)生爭(zhēng)議；由于市場(chǎng)的波動(dòng)性，部分工程材料價(jià)、機(jī)械臺(tái)班價(jià)相比中標(biāo)價(jià)難免出現(xiàn)一定浮動(dòng)，雙方結(jié)算時(shí)對(duì)該部分工程量清單單價(jià)如何調(diào)整產(chǎn)生爭(zhēng)議。
二、產(chǎn)生工程結(jié)算糾紛的原因
（一）建設(shè)資金準(zhǔn)備不足。政府投資工程項(xiàng)目中資金預(yù)算一般并無(wú)問(wèn)題，但是撥款進(jìn)度經(jīng)常受到政府辦事效率的影響，甚至專項(xiàng)資金被挪用，承包人出于資金壓力和利益驅(qū)動(dòng)，往往在工程結(jié)算時(shí)與采購(gòu)人產(chǎn)生種種糾紛。
?。ǘ┱袠?biāo)文件缺陷。招標(biāo)前由于采購(gòu)人對(duì)工程設(shè)計(jì)了解不充分，造成設(shè)計(jì)圖紙不完善、不到位，在工程量清單編制過(guò)程中存在瑕疵，使工程結(jié)算調(diào)整幅度較大；由于缺乏具有執(zhí)業(yè)資格的造價(jià)專業(yè)人員參與編制招標(biāo)文件，不能完整考慮工程造價(jià)計(jì)價(jià)規(guī)則，導(dǎo)致業(yè)務(wù)概念不明確，文件條款自相矛盾。如：招標(biāo)文件規(guī)定了采用 "固定合同價(jià)、一次性包干"的結(jié)算辦法，但又在其他條款規(guī)定"人工費(fèi)、材料費(fèi)、機(jī)械臺(tái)班費(fèi)按同級(jí)造價(jià)管理部門發(fā)布的市場(chǎng)信息價(jià)或按實(shí)結(jié)算調(diào)整合同價(jià)格"，待工程結(jié)算時(shí)直接產(chǎn)生了爭(zhēng)議糾紛；招標(biāo)文件機(jī)械地使用示范文本、通用格式，針對(duì)具體項(xiàng)目工程結(jié)算的有關(guān)條款因編制質(zhì)量問(wèn)題給工程結(jié)算額的調(diào)整留下一定缺口，工程結(jié)算依據(jù)、方法和結(jié)果都缺乏明確約定。這是產(chǎn)生工程結(jié)算糾紛最主要的原因之一。
（三）招投標(biāo)過(guò)程中不法行為的遺留。采購(gòu)人對(duì)承包人資質(zhì)疏于把關(guān)，讓無(wú)相應(yīng)資質(zhì)的承包人僥幸中標(biāo)。由于承包人技術(shù)、設(shè)備或人員素質(zhì)無(wú)法真正按照招標(biāo)文件要求履行合同，一旦承包人人事變動(dòng)，往往會(huì)引起工程違約、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等工程結(jié)算糾紛；串標(biāo)、圍標(biāo)的行為，導(dǎo)致建設(shè)工程款被人為抬高或者壓低，其中所謂的"公關(guān)費(fèi)用"必定會(huì)擠占應(yīng)付工程款，從而促使施工方想方設(shè)法的在工程結(jié)算時(shí)投機(jī)取巧，引發(fā)這樣那樣的工程結(jié)算糾紛。
?。ㄋ模┱袠?biāo)后補(bǔ)充合同。評(píng)標(biāo)過(guò)程時(shí)間特別緊張，在有限的時(shí)間內(nèi)專家評(píng)委會(huì)往往對(duì)投標(biāo)報(bào)價(jià)的內(nèi)涵沒(méi)有分析或不能理解報(bào)價(jià)的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，對(duì)后續(xù)的合同和補(bǔ)充合同的簽訂造成重大誤解甚至違規(guī)；而采購(gòu)人與承包人擅自簽訂的補(bǔ)充合同沒(méi)有考慮投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)采用的計(jì)價(jià)依據(jù)及其有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，規(guī)定的計(jì)價(jià)規(guī)則與中標(biāo)報(bào)價(jià)口徑不相符合，為后續(xù)的造價(jià)調(diào)整留下了缺口。
三、利用招標(biāo)文件科學(xué)控制工程結(jié)算
?。ㄒ唬┱袠?biāo)文件必須要由具有執(zhí)業(yè)資格的造價(jià)專業(yè)人員編制。建設(shè)工程的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性決定了必須依靠具有執(zhí)業(yè)資格的造價(jià)專業(yè)人員才能科學(xué)、合理的控制好工程成本。自《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》實(shí)施以來(lái)，工程造價(jià)專業(yè)人員在工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)發(fā)揮著控制工程成本的重要作用：分析建設(shè)項(xiàng)目的具體情況，結(jié)合當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)招投標(biāo)方面的政策文件，協(xié)助采購(gòu)人編制科學(xué)的招標(biāo)文件；受采購(gòu)人委托編制實(shí)際的工程量清單；開標(biāo)后協(xié)助采購(gòu)人分析、研究投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)；確定中標(biāo)單位后，協(xié)助采購(gòu)人制定涉及工程結(jié)算的相關(guān)合同條款，提出簽訂合同時(shí)應(yīng)注意的有關(guān)問(wèn)題，避免不必要的爭(zhēng)議。
因此，在工程招投標(biāo)交易至簽訂合同全過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有具有執(zhí)業(yè)資格的造價(jià)專業(yè)人員參與。
?。ǘ┱袠?biāo)文件需明確提交工程結(jié)算依據(jù)的范圍。
1、合同依據(jù)。《招標(biāo)投標(biāo)法》第46、47條規(guī)定："招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議…；依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報(bào)告。"因此在招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確：當(dāng)事人須以備案的中標(biāo)合同作為工程結(jié)算的依據(jù)，在工程結(jié)算開始前須提交中標(biāo)合同。除《政府采購(gòu)法》、《合同法》規(guī)定的情形外，政府采購(gòu)合同雙方不得擅自變更、轉(zhuǎn)讓、中止或終止合同。對(duì)符合規(guī)定的補(bǔ)充合同，雙方應(yīng)達(dá)成一致意見，并報(bào)本級(jí)財(cái)政部門備案后方可作為工程結(jié)算的依據(jù)。
2、技術(shù)資料依據(jù)。為更加準(zhǔn)確、合理的計(jì)算出工程結(jié)算額，在招標(biāo)文件中應(yīng)明確工程結(jié)算的技術(shù)資料依據(jù)：項(xiàng)目立項(xiàng)書、招投標(biāo)文件、施工合同、圖紙會(huì)審資料、工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范、設(shè)計(jì)變更資料、竣工圖紙、索賠資料、工程預(yù)算書、工程結(jié)算書、工程量計(jì)算書、當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門公布的同期市場(chǎng)信息價(jià)等資料為必須提交的工程結(jié)算技術(shù)資料。
3、工程結(jié)算額依據(jù)。根據(jù)我國(guó)《審計(jì)法》，國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)有企事業(yè)單位的財(cái)政和財(cái)務(wù)收支需接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，以維護(hù)國(guó)家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)。因此，在招標(biāo)文件中應(yīng)當(dāng)明確：最終的工程結(jié)算額以審計(jì)部門出具的審計(jì)報(bào)告為準(zhǔn)繩。
（三）招標(biāo)文件需明確工程結(jié)算方法。
1、明確工程量清單模式下工程結(jié)算費(fèi)用構(gòu)成。長(zhǎng)期以來(lái)受定額計(jì)價(jià)模式的影響，不少采購(gòu)人已經(jīng)形成了按實(shí)結(jié)算的定勢(shì)思維。而工程量清單計(jì)價(jià)模式的優(yōu)點(diǎn)恰恰體現(xiàn)在對(duì)于工程風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，倘若工程量清單計(jì)價(jià)模式下仍采取按實(shí)結(jié)算的方法，則大大降低了工程量清單計(jì)價(jià)模式下利用科學(xué)分配風(fēng)險(xiǎn)來(lái)控制結(jié)算成本的效能。
因此，需明確工程量清單計(jì)價(jià)模式下，工程結(jié)算費(fèi)用構(gòu)成為三部分：合同金額、采購(gòu)人提出工程變更引起的增減金額、超出風(fēng)險(xiǎn)范圍產(chǎn)生的索賠金額。這種構(gòu)成可以有效遏制"憑工程簽證單即可隨意增加結(jié)算費(fèi)用"的弊病，擺脫"按實(shí)結(jié)算超預(yù)算"的窘境，大大減少因工程結(jié)算方法不明確而導(dǎo)致的種種爭(zhēng)議。
2、明確各方風(fēng)險(xiǎn)范圍及對(duì)工程變更的結(jié)算調(diào)整。根據(jù)新頒布的《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》，應(yīng)在招標(biāo)文件的工程結(jié)算條款中明確：人工費(fèi)調(diào)整是政策變化的風(fēng)險(xiǎn)，屬于承包人完全不承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，屬于采購(gòu)人完全承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，需要根據(jù)政策規(guī)定的時(shí)間調(diào)整；材料價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)控制在±5%以內(nèi)，施工機(jī)械使用費(fèi)用控制在±10%以內(nèi)，超過(guò)的部分按當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門公布的同期市場(chǎng)信息價(jià)予以調(diào)整（其中暫估價(jià)以政府招標(biāo)采購(gòu)的中標(biāo)價(jià)進(jìn)行計(jì)量調(diào)整）；工程量的增減控制在±10%，增加工程量10%以內(nèi)的不予調(diào)整，超過(guò)10%的部分嚴(yán)格依據(jù)工程變更設(shè)計(jì)圖或者索賠資料予以調(diào)整；工程量清單的內(nèi)容發(fā)生變更的，嚴(yán)格依據(jù)經(jīng)采購(gòu)人同意、設(shè)計(jì)院出具、監(jiān)理方簽字的工程變更設(shè)計(jì)圖予以調(diào)整；零星工作費(fèi)是暫估價(jià)，必須按實(shí)結(jié)算，不發(fā)生不計(jì)??；不論什么原因發(fā)生變化，規(guī)費(fèi)和稅金按結(jié)算額進(jìn)行調(diào)整。
（四）招標(biāo)文件需明確對(duì)所報(bào)清單單價(jià)進(jìn)行科學(xué)評(píng)審。
工程量清單計(jì)價(jià)模式下簽訂的合同一般是固定單價(jià)合同，即實(shí)行招投標(biāo)以后，合同總價(jià)可能會(huì)隨工程變更發(fā)生變化但清單項(xiàng)的單價(jià)在合理風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)始終不變。因此，清單單價(jià)成為工程結(jié)算的主要價(jià)格依據(jù)，最終結(jié)算額就等于招投標(biāo)確定的合同總價(jià)加上變更部分總價(jià)（即變更工程量乘以相應(yīng)清單單價(jià)之額）以及索賠部分總價(jià)?？梢姡虑皩?duì)招投標(biāo)過(guò)程中所報(bào)的單價(jià)進(jìn)行審核尤為重要。
實(shí)際上，在招投標(biāo)過(guò)程中，有些承包人為了贏取中標(biāo)且能同時(shí)利用清單單價(jià)在工程結(jié)算時(shí)贏得更多利潤(rùn)，通常采取不平衡報(bào)價(jià)法，即在不改變工程項(xiàng)目的投標(biāo)總價(jià)甚至故意低報(bào)總價(jià)的前提下，根據(jù)招標(biāo)文件的付款條件，合理地調(diào)高部分工程子項(xiàng)單價(jià)。工程結(jié)算時(shí)，這部分高報(bào)的單價(jià)成了投機(jī)的手段，當(dāng)這部分工程量變更增加時(shí)，承包人就會(huì)獲得較高的利潤(rùn)?？梢姡谡袠?biāo)文件里需對(duì)所報(bào)清單單價(jià)設(shè)置一個(gè)科學(xué)的評(píng)審方法（我省建設(shè)廳結(jié)合實(shí)際已制定出詳細(xì)的計(jì)算規(guī)則），限制不平衡報(bào)價(jià)策略的有效性，阻止投機(jī)行為發(fā)生。
（五）招標(biāo)文件需明確各方風(fēng)險(xiǎn)范圍及防范措施。
采購(gòu)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)一般包括地質(zhì)勘察疏漏、施工圖設(shè)計(jì)不當(dāng)、工程量清單編制失誤、招標(biāo)文件及合同條款缺陷、甲方供材質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、拖欠工程款、發(fā)號(hào)錯(cuò)誤指令等。
承包人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)一般包括報(bào)價(jià)失誤、投標(biāo)文件缺陷、使用低素質(zhì)勞務(wù)工、工程材料缺陷、安全事故、自行變更、分包違規(guī)等。
招標(biāo)文件需明確一旦風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，雙方所應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施及在工程結(jié)算時(shí)責(zé)任主體所造成的損失如何計(jì)量。對(duì)于建筑（安裝）工程一切險(xiǎn)、工程質(zhì)量保險(xiǎn)等國(guó)家強(qiáng)制性保險(xiǎn)必須在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)作為工程費(fèi)用項(xiàng)目構(gòu)成的一部分。為最大限度轉(zhuǎn)移和減輕工程風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)文件可明確要求中標(biāo)人依法繳納建筑工程險(xiǎn)、安裝工程險(xiǎn)、第三者責(zé)任附加險(xiǎn)、施工機(jī)器設(shè)備附加險(xiǎn)以及工程質(zhì)量履約擔(dān)保金、工期履約擔(dān)保金和工程質(zhì)量保修金等。
如果發(fā)生雙方意料之外的風(fēng)險(xiǎn)事件，則明確以工程索賠資料作為相應(yīng)工程結(jié)算的主要依據(jù)，以免在最終的工程結(jié)算中出現(xiàn)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)事件的處理爭(zhēng)執(zhí)不休的尷尬局面。
?。┩ㄟ^(guò)招投標(biāo)積極推進(jìn)工程代建制。
對(duì)于政府投資工程來(lái)講，"代建制"一般是指相關(guān)政府部門自項(xiàng)目立項(xiàng)后，經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等專業(yè)知識(shí)和技能且具有相應(yīng)資質(zhì)的工程項(xiàng)目管理公司或事業(yè)單位全權(quán)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工等工作項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的組織管理，促使政府投資工程"投資、建設(shè)、管理、使用"的職能分離。通過(guò)專業(yè)化項(xiàng)目管理，最終達(dá)到方便結(jié)算、控制投資、提高效益的目的。
由于一些政府部門既負(fù)責(zé)監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接參與工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在著政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問(wèn)題；同時(shí)，由于目前政府投資工程由采購(gòu)人自建自用，致使所有者（政府）和使用者的責(zé)任與利益分離。使用單位受自身利益的驅(qū)動(dòng)，極易造成"三超"現(xiàn)象的產(chǎn)生。而實(shí)際上，工程代建制的實(shí)施正是對(duì)政府采購(gòu)"管采分離"體制改革的進(jìn)一步深化，巧妙的促使政企分開、責(zé)任明確，保證工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)、投資效益大大提高，轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上遏制腐敗、減少行政成本。
因此，研究、制定代建工程招標(biāo)文件及其合同范本迫在眉睫，需政府采購(gòu)界同仁商榷。(作者：郎兆銀 部蓉，單位：濱州市財(cái)政局)
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息網(wǎng)
