招投標(biāo)過(guò)程中異議制度的實(shí)踐解析
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發(fā)布日期：2015年01月22日
2012年2月1日，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）正式施行。該條例以多個(gè)條文對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條確立的異議制度作出了相對(duì)應(yīng)的具體制度，賦予了這項(xiàng)制度生命力，從而為在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中權(quán)利受到損害的當(dāng)事人增加了救濟(jì)途徑，彌補(bǔ)了該制度規(guī)定過(guò)于原則化、缺少異議權(quán)利如何行使的條文從而影響到異議制度廣泛適用的缺點(diǎn)。據(jù)此，針對(duì)如何在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中提出異議，提出異議之后對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)有什么影響？本文將鑒于實(shí)踐對(duì)此進(jìn)行探討，以便相關(guān)部門在招投標(biāo)活動(dòng)中借鑒參考。
一、異議制度的由來(lái)及相關(guān)條款
《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條規(guī)定：“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。”該條規(guī)定明確了投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人有權(quán)就不符合法律法規(guī)規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)向招標(biāo)人提出異議，從而創(chuàng)設(shè)了我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》意義上的異議制度。
雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條創(chuàng)設(shè)了異議制度，但是《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條對(duì)異議制度的規(guī)定比較原則，僅規(guī)定了投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人有向招標(biāo)人提出異議的權(quán)利，但是沒(méi)有規(guī)定投標(biāo)人等如何來(lái)行使該項(xiàng)權(quán)利以及投標(biāo)人行使該項(xiàng)權(quán)利后的法律后果，這種情況導(dǎo)致異議制度在《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布實(shí)施后沒(méi)有得到統(tǒng)一全面的貫徹實(shí)施。《實(shí)施條例》正是在總結(jié)招標(biāo)投標(biāo)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、借鑒有關(guān)地方成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的異議制度進(jìn)行了具體規(guī)定。《實(shí)施條例》第22條、第44條、第54條、第60條和第77條對(duì)異議制度進(jìn)行了具體規(guī)定。
在這五條中，第22條、第44條和第54條對(duì)于提出異議的主體、異議事項(xiàng)、提出異議的時(shí)間、受理異議的主體以及對(duì)異議的處理作出了明確的規(guī)定；第60條明確了投訴與異議這兩種救濟(jì)途徑的關(guān)系；第77條明確了招標(biāo)人不按上述條款對(duì)異議作出答復(fù)的法律后果。
二、 提出異議的程序
（一）有明確的提出異議主體、受理異議主體和異議的對(duì)象
1.提出異議主體。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提出異議的主體，應(yīng)為與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有直接利害關(guān)系的人，即由于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的規(guī)則和程序，已經(jīng)或即將可能受到利益直接損害的人，包括投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人?！巴稑?biāo)人”是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的法人、其他組織或者自然人?！捌渌﹃P(guān)系人”主要是指有意參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，但因招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的違法行為（如限制、排斥本地區(qū)或本部門以外的供應(yīng)商、承包商參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)）而不能參加投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)或明顯具有不利競(jìng)爭(zhēng)地位，最終喪失可能取得中標(biāo)利益的潛在投標(biāo)人。
2.受理異議主體。依據(jù)《實(shí)施條例》第22條、第44條及第54條的規(guī)定，受理異議的主體是招標(biāo)人，而不是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)。雖然很多情況下資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件均是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)編制的，開標(biāo)活動(dòng)很多情況下也是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)主持進(jìn)行的，但由于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)人的代理人，根據(jù)代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)的行為應(yīng)由被代理人承擔(dān)行為結(jié)果的民法原理，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的招標(biāo)活動(dòng)均應(yīng)由招標(biāo)人承擔(dān)結(jié)果。同理，招標(biāo)人應(yīng)對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)作出的評(píng)標(biāo)結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。
3.異議的對(duì)象。依據(jù)《實(shí)施條例》第22條、第44條及第54條的規(guī)定，異議事項(xiàng)僅限于以下四項(xiàng)：（1）資格預(yù)審文件；（2）招標(biāo)文件；（3）開標(biāo)活動(dòng)；（4）依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果。除此之外，招標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人無(wú)權(quán)就其他事項(xiàng)向招標(biāo)人提出異議。
（二）異議的提出與答復(fù)應(yīng)嚴(yán)格遵守其時(shí)效性
《實(shí)施條例》第22條、第44條及第54條明確規(guī)定了投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人提出異議的時(shí)間，同時(shí)亦規(guī)定了招標(biāo)人答復(fù)異議的時(shí)間。這說(shuō)明，提出異議和答復(fù)異議均有很強(qiáng)的時(shí)效性，違反該時(shí)效規(guī)定即不能發(fā)生相應(yīng)的法律后果。
依據(jù)《實(shí)施條例》第22條、第44條及第54條之規(guī)定，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)資格預(yù)審文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件截止時(shí)間2日前提出；對(duì)招標(biāo)文件有異議的，應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)截止時(shí)間10日前提出；投標(biāo)人對(duì)開標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)候選人公示期間提出。投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人超過(guò)上述時(shí)間提出異議的，即為遲到的異議，不能發(fā)生應(yīng)有的法律效果，招標(biāo)人可不予答復(fù)。同理，如果招標(biāo)人對(duì)于資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的異議沒(méi)有在收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)，對(duì)于開標(biāo)的異議沒(méi)有當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)，對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議沒(méi)有在收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)，則異議人有權(quán)向招標(biāo)投標(biāo)行政監(jiān)督管理部門進(jìn)行投訴。
（三）異議是投訴的前置程序
《實(shí)施條例》第60條第2款規(guī)定：“就本條例第22條、第44條、第54條規(guī)定事項(xiàng)投訴的，應(yīng)當(dāng)先向招標(biāo)人提出異議，異議答復(fù)期間不計(jì)算在前款規(guī)定的期限內(nèi)。”根據(jù)該條規(guī)定，對(duì)于《實(shí)施條例》規(guī)定的可提出異議的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開標(biāo)活動(dòng)和評(píng)標(biāo)結(jié)果，提出異議是進(jìn)行投訴的前置程序；如果投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人在對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行投訴前沒(méi)有對(duì)上述事項(xiàng)向招標(biāo)人提出過(guò)異議，則行政監(jiān)督管理部門對(duì)于該等投訴不予受理。
《實(shí)施條例》做此規(guī)定，有利于實(shí)現(xiàn)異議制度對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)范作用。異議前置能夠促使投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人在招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程中及時(shí)對(duì)不符合規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，在不法招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的合法性造成實(shí)質(zhì)影響前使不法招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及時(shí)得到制止和糾正，從而最大限度地保證招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的合法性。
三、提出異議的法律后果及對(duì)招標(biāo)活動(dòng)的影響
依據(jù)《實(shí)施條例》中關(guān)于異議的五個(gè)條文的規(guī)定，投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人提出異議后的法律后果有：
（一）招標(biāo)人須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)異議作出答復(fù)并通知異議人
無(wú)論投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人提出的異議是否成立，招標(biāo)人均有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)的義務(wù)。該“答復(fù)”應(yīng)該是對(duì)異議內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性回復(fù)，須向異議人明示其異議是否成立，否則《實(shí)施條例》規(guī)定招標(biāo)人進(jìn)行答復(fù)就沒(méi)有了實(shí)際意義。
實(shí)際上，招投標(biāo)活動(dòng)的進(jìn)程將因招標(biāo)人答復(fù)的不同而有不同的走向?！秾?shí)施條例》第23條規(guī)定：“招標(biāo)人編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件后重新招標(biāo)?！币罁?jù)該條規(guī)定，如果招標(biāo)人認(rèn)為對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件的異議成立，則招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件的內(nèi)容后重新組織招標(biāo)；如果招標(biāo)人認(rèn)為對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件的異議不成立，則招投標(biāo)活動(dòng)將繼續(xù)進(jìn)行。同理，如果招標(biāo)人認(rèn)為對(duì)開標(biāo)和評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議成立，招標(biāo)人應(yīng)采取措施予以彌補(bǔ)，不能彌補(bǔ)的應(yīng)重新招標(biāo)或評(píng)標(biāo)；如果招標(biāo)人認(rèn)為對(duì)開標(biāo)和評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議不成立，則招投標(biāo)活動(dòng)將繼續(xù)進(jìn)行。
（二）招投標(biāo)活動(dòng)在招標(biāo)人作出答復(fù)前暫停進(jìn)行
只要投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人提出異議，招投標(biāo)活動(dòng)均暫停進(jìn)行，直至招標(biāo)人對(duì)異議作出答復(fù)。
（三）投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人獲得對(duì)異議事項(xiàng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴權(quán)利
依據(jù)《實(shí)施條例》第60條的規(guī)定，提出異議是對(duì)資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件、開標(biāo)活動(dòng)及依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)結(jié)果進(jìn)行投訴救濟(jì)的前置程序。投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人只有在就上述事項(xiàng)向招標(biāo)人提出異議后才能保證其就該等事項(xiàng)向有關(guān)行政監(jiān)督部門提出的投訴能夠被受理和處理。
（四）招標(biāo)人不按照規(guī)定對(duì)異議作出答復(fù)而繼續(xù)進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)的，應(yīng)承擔(dān)不利法律后果
依據(jù)《實(shí)施條例》第77條的規(guī)定，在招標(biāo)人不按照規(guī)定對(duì)異議作出答復(fù)而繼續(xù)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的情況下，招標(biāo)人將面臨如下不利法律后果：（1）由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正；（2）拒不改正或者不能改正并影響中標(biāo)結(jié)果的，依法重新招標(biāo)或評(píng)標(biāo)。
綜上所述，《實(shí)施條例》規(guī)定的異議制度對(duì)于投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的救濟(jì)權(quán)利，該項(xiàng)制度使招標(biāo)人組織的招投標(biāo)活動(dòng)置于所有投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人的監(jiān)督之下。該項(xiàng)制度的推行，不但有利于規(guī)范招標(biāo)人在招投標(biāo)活動(dòng)中的行為，也有利于維護(hù)廣大投標(biāo)人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。（作者：謝靜菲 單位：中鐵建設(shè)集團(tuán)有限公司）
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
