政采績(jī)效評(píng)價(jià)依據(jù)四大標(biāo)準(zhǔn)
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發(fā)布日期：2015年02月13日
不同的政府采購(gòu)項(xiàng)目，雖然產(chǎn)生的效果存在差異，但具有共通性目標(biāo)和一般性特征，其績(jī)效評(píng)價(jià)遵循內(nèi)在統(tǒng)一的規(guī)律。具體說(shuō)來(lái)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可概括為需求相關(guān)性、執(zhí)行規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性和宏觀有效性。要想評(píng)估采購(gòu)績(jī)效，應(yīng)對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的全過程作出分析。在不同的采購(gòu)環(huán)節(jié)，這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均從不同方面影響著采購(gòu)績(jī)效。
◆采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行過程
1.政府采購(gòu)項(xiàng)目需求
合理需求的確定，是政府采購(gòu)項(xiàng)目的邏輯起點(diǎn)。政府采購(gòu)的需求包括要采購(gòu)標(biāo)的物的配置、性能、數(shù)量、服務(wù)等等。監(jiān)督管理部門要建立采購(gòu)需求公示和論證制度，防止采購(gòu)人提出不合理的需求。代理機(jī)構(gòu)要依法代理、規(guī)范代理，糾正不合理的采購(gòu)需求。經(jīng)濟(jì)有效的采購(gòu)需求，應(yīng)是既沒有因超需求采購(gòu)造成浪費(fèi)，又不因需求不足影響公共服務(wù)或重復(fù)采購(gòu)造成浪費(fèi)。
2.政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算
政府采購(gòu)預(yù)算一般包括采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)資金來(lái)源、數(shù)量、型號(hào)、單價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間等。采購(gòu)預(yù)算是法律確定的反映公共部門用于政府采購(gòu)的支出計(jì)劃，也是政府采購(gòu)工作的基礎(chǔ)。采購(gòu)需求確定后，預(yù)算編制部門要在采購(gòu)需求的基礎(chǔ)上編制采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算不僅是采購(gòu)實(shí)施的保障，也是合理采購(gòu)的前提。政府采購(gòu)預(yù)算具有法律效力，一經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，非經(jīng)法定程序不能隨意變更。若不執(zhí)行采購(gòu)預(yù)算，要追究法律責(zé)任。
3.政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行
項(xiàng)目執(zhí)行是保證采購(gòu)績(jī)效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)的政府采購(gòu)法、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行作出規(guī)定。比如政府采購(gòu)法規(guī)定，“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合，集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定”，“政府采購(gòu)采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)和詢價(jià)方式，公開招標(biāo)作為政府采購(gòu)的主要方式”?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》對(duì)政府采購(gòu)招投標(biāo)的程序、評(píng)標(biāo)規(guī)則、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)際工作中，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定辦事，確保采購(gòu)方式合理、采購(gòu)程序規(guī)范、采購(gòu)政策落實(shí)、采購(gòu)信息公開。
4.政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)
政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)是執(zhí)行采購(gòu)的終結(jié)，表現(xiàn)為采購(gòu)人與中標(biāo)單位簽訂并履行合同，政府獲得相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，采購(gòu)需求得到滿足。合同執(zhí)行完畢后，還應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)合同執(zhí)行的階段性成果或者最終成果進(jìn)行檢測(cè)和評(píng)估。在政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)過程中，要嚴(yán)格檢查合同各方是否履行合同責(zé)任，是否存在供應(yīng)商與代理機(jī)構(gòu)惡意串通、收受賄賂、在有關(guān)監(jiān)督檢查中提供虛假材料等現(xiàn)象。
◆政采績(jī)效評(píng)價(jià)的四大標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)不同采購(gòu)項(xiàng)目的共通性目標(biāo)和一般性特征，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可分為需求相關(guān)性、執(zhí)行規(guī)范性、交易經(jīng)濟(jì)性和宏觀有效性。
1.需求相關(guān)性
需求相關(guān)性可簡(jiǎn)稱為相關(guān)性，是描述采購(gòu)結(jié)果與采購(gòu)需求相關(guān)度的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，理想的相關(guān)性應(yīng)是能滿足采購(gòu)需求，既不超需求采購(gòu)，又不會(huì)出現(xiàn)需求不足。對(duì)需求相關(guān)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，一方面要評(píng)價(jià)是否有明確的采購(gòu)需求，是否對(duì)需求進(jìn)行設(shè)計(jì)論證，是否確定了科學(xué)合理的需求規(guī)劃，需求變更的合理性論證依據(jù)是否充分。這是執(zhí)行采購(gòu)要實(shí)現(xiàn)的主要目標(biāo)。另一方面，要評(píng)價(jià)需求實(shí)現(xiàn)程度和影響需求實(shí)現(xiàn)的因素，找出可供借鑒的共性和個(gè)性原因。對(duì)需求相關(guān)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，需要分析采購(gòu)行為人為滿足采購(gòu)合理需求而在事前、事中、事后進(jìn)行的相關(guān)干預(yù)活動(dòng)的有效性。
2.執(zhí)行規(guī)范性
執(zhí)行規(guī)范性可簡(jiǎn)稱為規(guī)范性，過程規(guī)范是政府采購(gòu)的基本要求，是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)效率、維護(hù)公共利益的關(guān)鍵因素。評(píng)價(jià)采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的規(guī)范性，要從以下方面分析。一是采購(gòu)方式要合理。選擇能夠?qū)崿F(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)的采購(gòu)方式，采購(gòu)執(zhí)行成本與采購(gòu)金額的比例符合經(jīng)濟(jì)水平。二是采購(gòu)程序要合法。特別是依法公開信息要落實(shí)，確保潛在供應(yīng)商能夠不受任何歧視地參與競(jìng)爭(zhēng)，沒有違規(guī)操縱采購(gòu)程序的行為。三是評(píng)標(biāo)規(guī)則要公平。防止欺詐性投標(biāo)、傾向性招標(biāo)，落實(shí)國(guó)家對(duì)投標(biāo)主體的扶持政策，確保專家評(píng)標(biāo)的獨(dú)立、公正和客觀。四是各方履約要誠(chéng)信。合同簽訂后各方應(yīng)嚴(yán)格遵守，供應(yīng)商履行投標(biāo)承諾，提供符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和后續(xù)服務(wù)承諾，采購(gòu)人履行付款責(zé)任，按采購(gòu)合同及時(shí)足額結(jié)算采購(gòu)資金。五是驗(yàn)收責(zé)任要落實(shí)。驗(yàn)收是政府采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，是保證采購(gòu)績(jī)效的重要關(guān)口，應(yīng)由獨(dú)立于采購(gòu)代理人的專業(yè)人員按政府采購(gòu)項(xiàng)目協(xié)議和采購(gòu)需求規(guī)劃實(shí)施驗(yàn)收，并對(duì)驗(yàn)收負(fù)責(zé)。六是代理服務(wù)要專業(yè)。專業(yè)化采購(gòu)是政府采購(gòu)的現(xiàn)代化管理趨勢(shì)，需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)和人員代理采購(gòu)業(yè)務(wù)，采購(gòu)代理人的專業(yè)化水平影響采購(gòu)績(jī)效水平。七是信息公開要合規(guī)。按規(guī)定公開采購(gòu)信息，能夠?yàn)槌浞?、有效?jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件，防范各種徇私舞弊行為。受眾范圍要合規(guī)，信息公開時(shí)效要合規(guī)，利益相關(guān)者、潛在供應(yīng)商響應(yīng)方式和聯(lián)系渠道要便捷暢通。
3.交易經(jīng)濟(jì)性
交易經(jīng)濟(jì)性可簡(jiǎn)稱為經(jīng)濟(jì)性，政府采購(gòu)項(xiàng)目的交易經(jīng)濟(jì)性是指以最少的支出實(shí)現(xiàn)采購(gòu)計(jì)劃內(nèi)容，以最小的代價(jià)滿足采購(gòu)需求。對(duì)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，要評(píng)價(jià)完成采購(gòu)的內(nèi)容是否完整，采購(gòu)成交價(jià)格是否合理并實(shí)現(xiàn)物有所值，資金節(jié)約水平和節(jié)約率分析是否有效。首先，要切實(shí)完成政府采購(gòu)內(nèi)容。其次，成交價(jià)格要合理并實(shí)現(xiàn)物有所值，要從幾個(gè)方面進(jìn)行比較分析，即與同期市場(chǎng)交易價(jià)格相比較是經(jīng)濟(jì)合理的，與同類項(xiàng)目采購(gòu)價(jià)格相比較是經(jīng)濟(jì)合理的，與歷史價(jià)格水平和物價(jià)變動(dòng)指數(shù)相比較是經(jīng)濟(jì)合理的，從而得出物有所值的結(jié)論。另外，還應(yīng)對(duì)資金節(jié)約水平和節(jié)約率進(jìn)行分析，與采購(gòu)預(yù)算相比較，評(píng)估資金節(jié)約比例是否合理。通過對(duì)采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行績(jī)效分析，可為完善預(yù)算管理提供借鑒。
4.宏觀有效性
宏觀有效性可簡(jiǎn)稱為有效性，政府采購(gòu)項(xiàng)目的宏觀有效性，是指通過實(shí)施采購(gòu)項(xiàng)目在宏觀方面對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生了積極影響。分析交易經(jīng)濟(jì)性，關(guān)注的是微觀效益，但政府采購(gòu)作為公共行為，必須做到眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益兼顧，長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是發(fā)展的后勁，是公共利益最大化的要求。對(duì)政府采購(gòu)的宏觀有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，要評(píng)價(jià)相關(guān)聯(lián)的政策功能是否得到有效落實(shí)，國(guó)家安全和商業(yè)秘密是否得到保護(hù)，執(zhí)行采購(gòu)項(xiàng)目在宏觀方面是否產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)等。追求宏觀有效，就要制定通過政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)產(chǎn)生積極效應(yīng)的決策。比如，采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)保產(chǎn)品、科技創(chuàng)新產(chǎn)品，支持勞動(dòng)密集型企業(yè)、技術(shù)密集型產(chǎn)品發(fā)展壯大，扶持中小企業(yè)發(fā)展，均可通過公共部門政府采購(gòu)的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)揮政策功能和宏觀調(diào)控作用。
◆政采績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯過程分析
采購(gòu)績(jī)效體現(xiàn)于采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行的全過程。在不同的采購(gòu)環(huán)節(jié)，需求相關(guān)性等四大標(biāo)準(zhǔn)從不同方面影響著采購(gòu)績(jī)效。
1.需求相關(guān)性分析
政府采購(gòu)的需求相關(guān)性從三個(gè)方面影響著采購(gòu)績(jī)效：采購(gòu)需求的合理性、采購(gòu)需求變更的科學(xué)性、采購(gòu)執(zhí)行結(jié)果和采購(gòu)需求的匹配性。
采購(gòu)需求的合理性。采購(gòu)需求是政府采購(gòu)項(xiàng)目的原始起點(diǎn)，合理確定采購(gòu)需求，對(duì)提高采購(gòu)績(jī)效具有重要意義。因此，在確定采購(gòu)需求時(shí)，要從社會(huì)公共需要出發(fā)，結(jié)合社會(huì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段進(jìn)行科學(xué)論證，提出合理的需求方案。
采購(gòu)需求變更的科學(xué)性。采購(gòu)項(xiàng)目的需求方案提出后，由于環(huán)境變化、預(yù)算調(diào)整等原因，難免發(fā)生變更。必須建立變更需求方案的科學(xué)程序。在需求方案變更前，要進(jìn)行必要性和可行性分析；對(duì)于新的需求方案也應(yīng)進(jìn)行論證，保證其合理性。
采購(gòu)執(zhí)行結(jié)果和采購(gòu)需求的匹配性。采購(gòu)項(xiàng)目完成后，理想狀態(tài)是政府采購(gòu)執(zhí)行的結(jié)果和采購(gòu)需求相匹配。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)活動(dòng)恰好滿足了采購(gòu)需求，既不存在超需求采購(gòu)，也未出現(xiàn)需求實(shí)現(xiàn)不足的情況。這種狀態(tài)下，政府采購(gòu)績(jī)效較高。因此，在采購(gòu)活動(dòng)完成后，要分析采購(gòu)需求的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)，考察采購(gòu)結(jié)果與規(guī)劃需求的匹配性。
2.執(zhí)行規(guī)范性分析
采購(gòu)項(xiàng)目的需求確定后，就進(jìn)入了具體實(shí)施階段。執(zhí)行規(guī)范性從三個(gè)方面影響采購(gòu)績(jī)效：執(zhí)行過程的科學(xué)性、執(zhí)行環(huán)節(jié)的完整性、制度的有效性。
執(zhí)行過程的科學(xué)性。政府采購(gòu)作為政府的行政行為，關(guān)系到社會(huì)公眾利益，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有重要影響，因此，要建立科學(xué)的采購(gòu)流程。我國(guó)政府采購(gòu)法及配套規(guī)章辦法對(duì)采購(gòu)方式、采購(gòu)程序、采購(gòu)合同、質(zhì)疑投訴、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等作出規(guī)定，這些規(guī)定是保證采購(gòu)過程科學(xué)性的重要依據(jù)。
執(zhí)行環(huán)節(jié)的完整性。政府采購(gòu)流程分為事前規(guī)劃、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督。要提高采購(gòu)績(jī)效，就要建立科學(xué)的事前規(guī)劃程序，確定合理的采購(gòu)需求；建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)氖轮袌?zhí)行規(guī)則，保證采購(gòu)過程的合規(guī)性；建立完善的事后監(jiān)督制度，并及時(shí)解決采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)的問題。
制度的有效性。即政府采購(gòu)法定流程、規(guī)則等被不折不扣地執(zhí)行。我們關(guān)注政府采購(gòu)制度的有效性，就是要分析采購(gòu)方式是否合理、采購(gòu)程序是否合法、評(píng)標(biāo)規(guī)則是否合理、驗(yàn)收責(zé)任是否落實(shí)、代理服務(wù)是否合規(guī)、信息公開是否規(guī)范等。只有各項(xiàng)制度落到實(shí)處，才能確保采購(gòu)績(jī)效。
3.交易經(jīng)濟(jì)性分析
交易經(jīng)濟(jì)性關(guān)注政府采購(gòu)的成本效益。由于政府采購(gòu)資金的公共性，人們非常關(guān)注采購(gòu)價(jià)格是否合理，是否物有所值，這關(guān)系到政府的形象以及公眾對(duì)政府的信任。
首先，政府采購(gòu)中的鋪張浪費(fèi)是不能容忍的。這往往和腐敗、暗箱操作、潛規(guī)則等聯(lián)系在一起。政府采購(gòu)的初衷是提高財(cái)政性資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。當(dāng)前，豪華采購(gòu)、天價(jià)采購(gòu)等時(shí)有發(fā)生，必須考察在政府采購(gòu)活動(dòng)中是否存在鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。
其次，我們認(rèn)為，采購(gòu)成本存在著最低成本和最優(yōu)成本兩個(gè)概念。最低成本是指為了滿足采購(gòu)需求而花費(fèi)的最小成本。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，以最低的成本滿足需求是最優(yōu)的。但是政府采購(gòu)不能單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，因?yàn)檎少?gòu)可能附加了多重政策目標(biāo)，如促進(jìn)民族工商業(yè)的發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保等技術(shù)的應(yīng)用等。所以在政府采購(gòu)領(lǐng)域，最低成本可能并非最優(yōu)的。最優(yōu)成本應(yīng)是既能滿足采購(gòu)需求，又能實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的最小支出。
4．宏觀有效性分析
政府采購(gòu)是一種經(jīng)濟(jì)行為，政府以市場(chǎng)主體的身份，按照等價(jià)交換的原則，參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，購(gòu)買商品和服務(wù)。但是，政府采購(gòu)又不是單純的經(jīng)濟(jì)行為，政府通過購(gòu)買商品和服務(wù)滿足自身需求的同時(shí)，還希望對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)施加影響，實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的多重目標(biāo)。
我們關(guān)注政府采購(gòu)項(xiàng)目的宏觀有效性，就是考察政府采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展施加了何種影響，政府的政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。交易經(jīng)濟(jì)性考察的是微觀效益，宏觀有效性考察的則是長(zhǎng)期影響。（河北省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦公室課題組）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
