解疑釋惑74號令（下）
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發(fā)布日期：2015年02月25日
詢價和競爭性談判最大的區(qū)別是什么？詢價可不可以指定品牌？
詢價和競爭性談判最大的不同在于，詢價要求供應(yīng)商一次性報出不可更改的價格，不存在多輪價格競爭的問題，而競爭性談判可以要求供應(yīng)商進(jìn)行多輪報價。至于詢價采購可不可以指定品牌問題，我們的意見是不行。原因在于政府采購制度的核心是有效競爭，而有效競爭的基礎(chǔ)則是品牌競爭。
通過發(fā)布公告方式邀請供應(yīng)商參加競爭性談判，是不是凡符合報名條件的供應(yīng)商都應(yīng)參加采購活動？
不是。競爭性談判不保證給予每一個供應(yīng)商平等的競爭機(jī)會，按照政府采購法和74號令要求，由競爭談判小組確定三家以上滿足采購需求的供應(yīng)商參與談判，但必須保證競爭過程的公平，這是競爭性談判與公開招標(biāo)的最大不同，非招標(biāo)方式更多的是保證提高行政效能目標(biāo)，而非強調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商平等的競爭機(jī)會。
在單一來源采購的公示環(huán)節(jié)，第一次公示提出異議后，第二次再來補充論證的人員是否應(yīng)當(dāng)回避公示前的那批論證人員？
74號令對此無具體規(guī)定，理論上說應(yīng)該回避。當(dāng)然，針對提出的異議，請原來的專家給出解釋亦無不可。整個74號令均未對單一來源采購涉及的專家作來源上的硬性要求，由采購人根據(jù)具體情況決定。
74號令規(guī)定按照招標(biāo)投標(biāo)法及其實施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項目以外的政府采購工程可以采用競爭性談判和單一來源方式采購，這點是否與政府采購法矛盾，實踐中如何適用法律？
不矛盾。雖然政府采購法第四條規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，但無論是政府采購法還是招標(biāo)投標(biāo)法及其各自相關(guān)的法律體系，均未對工程類非招標(biāo)采購方式及程序作出規(guī)定。74號令根據(jù)政府采購法第二條的規(guī)定，將采用非招標(biāo)方式采購的政府采購工程納入監(jiān)管體系，是對政府采購法的補充完善。關(guān)于政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的法律適用，以往實踐中理解各異。2012年2月1日《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》實施后，厘清了兩者的范圍。正確理解《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第二條所稱的工程建設(shè)項目，可以從以下幾個方面來把握。一是工程的定義。即主體應(yīng)當(dāng)是建筑物和構(gòu)筑物，通俗地講，建筑物就是用來居住或者辦公的房屋，構(gòu)筑物就是不用來居住和辦公但需通過土建等來完成建設(shè)的物體，如水塔、圍墻等。只有建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才算工程，屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍；與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨的裝修、拆除、修繕，則屬于政府采購法的調(diào)整范圍。
二是與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)的定義。這里需要解釋三個概念。第一，“建設(shè)”的概念。建設(shè)在這里既是動詞，指工程建設(shè)本身，也含有時間的概念，指工程在建的過程。也就是說，只有工程建設(shè)過程中與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，才屬于招標(biāo)投標(biāo)法及其條例的調(diào)整范圍，工程一旦竣工，其后即便采購與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，也均屬于政府采購法的調(diào)整范圍。如工程建設(shè)過程中采購電梯，適用招標(biāo)投標(biāo)法，竣工后需更換電梯，適用政府采購法。第二，“不可分割”的概念。不可分割是指離開了工程主體就無法實現(xiàn)其使用價值的貨物，如門窗屬于不可分割，而家具等就屬于可分割。第三，“基本功能”的概念?；竟δ苁侵附ㄖ?、構(gòu)筑物達(dá)到能夠投入使用的基礎(chǔ)條件，不涉及建筑物、構(gòu)筑物的附加功能。如學(xué)校的教學(xué)樓建設(shè)，樓建成裝修后基本功能即已達(dá)到，而不能以樓將用于教學(xué)，就把教學(xué)用的家具等為實現(xiàn)樓的附加功能的貨物作為樓的基本功能對待，也就是說實現(xiàn)附加功能的貨物屬于政府采購法的調(diào)整范圍。
公開招標(biāo)失敗后，采購人申請變更為非招標(biāo)方式采購，是否還需要其主管預(yù)算單位同意？可否現(xiàn)場改為競爭性談判繼續(xù)采購？
74號令第二十七條規(guī)定，公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評審實質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進(jìn)行確認(rèn)。由此，該種情形仍然須經(jīng)其主管預(yù)算單位同意。
“現(xiàn)場改為競爭性談判繼續(xù)采購”在實踐中很難依法執(zhí)行。原因在于，公開招標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮哉勁?，意味著招?biāo)文件應(yīng)變更為談判文件、投標(biāo)供應(yīng)商代表成為談判供應(yīng)商代表，所以，招標(biāo)文件需要按照競爭性談判的要求重新制定，參加投標(biāo)的供應(yīng)商代表的授權(quán)需要法定代表人重新作出變更。此外，按照現(xiàn)行機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序和發(fā)文要求，采購人的主管預(yù)算單位要現(xiàn)場提出書面申請，同時財政部門還要現(xiàn)場完成對該申請的書面批復(fù)，幾乎不可能實現(xiàn)。上述限制性條件使得招標(biāo)現(xiàn)場轉(zhuǎn)為競爭性談判方式繼續(xù)采購不具可行性。
《關(guān)于使用政府采購評審專家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》中規(guī)定，抽取單位應(yīng)在開標(biāo)、競爭性談判以及詢價開始前兩個工作日內(nèi)抽取評審專家。74號令要求，項目開展應(yīng)成立競爭性談判小組，并由專家確定或制定談判文件、邀請供應(yīng)商等。實踐中應(yīng)該如何操作？
74號令作為財政部部門規(guī)章，其法律層級較《關(guān)于使用政府采購評審專家監(jiān)管系統(tǒng)有關(guān)事宜的通知》高，后者應(yīng)服從于前者。
74號令第四十一條中，首次出現(xiàn)了“具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員”的概念，應(yīng)該如何界定？是否可以為政府采購專家?guī)熘獾娜藛T？人數(shù)是否有要求？此外，有關(guān)專家、學(xué)者將“專業(yè)人員”解釋為類似美國的注冊政府采購官，今后我國要走政府采購職業(yè)化道路等。這一猜測是否正確？
該概念出現(xiàn)在單一來源采購規(guī)定中，意思是熟悉擬采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)和市場情況的專業(yè)人員?？梢允菐焱鈱＜遥矝]有人數(shù)要求，完全由采購人自己確定。從全球范圍看，各國政府采購都在向職業(yè)化、專業(yè)化采購轉(zhuǎn)變，我國也不例外。政府采購制度改革10多年來，雖然專業(yè)人員隊伍不斷壯大，但從實際情況看，專家不專的現(xiàn)象較為普遍，采購代理機(jī)構(gòu)基本上還處于低水平代理采購業(yè)務(wù)，這些機(jī)構(gòu)人員的現(xiàn)狀，較大程度上制約了我國政府采購制度有效性的發(fā)揮，必須通過不斷加強采購人員職業(yè)化建設(shè)來逐步解決。目前，我國主要通過強化培訓(xùn)、考試等方式提升采購人員專業(yè)化水平，尚無評判“專業(yè)人員”的行業(yè)硬性標(biāo)準(zhǔn)。中國政府采購協(xié)會組建完成后，將承擔(dān)行業(yè)自律管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工作。
74號令第四條規(guī)定，采用非招標(biāo)方式的須由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門批準(zhǔn)。但實際情況是，縣（區(qū)）級采購項目申請非招標(biāo)方式的也很多，市（州）級財政部門也不太了解縣（區(qū)）級采購項目的具體情況。十八屆三中全會要求簡政放權(quán)，可否由市（州）級財政部門授權(quán)縣（區(qū)）級財政部門審批非招標(biāo)方式？
政府采購法第二十七條規(guī)定“因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)”。74號令明確第四條不能突破政府采購法的規(guī)定，但下放審批權(quán)是深化政府采購制度改革的必然要求，該項審批權(quán)將在下一步有關(guān)法律制度建設(shè)中下放到縣（區(qū)）級政府采購監(jiān)管部門。就目前而言，各地可通過電子管理系統(tǒng)解決市、縣兩級的溝通和效率問題。
74號令第十一條規(guī)定，競爭性談判文件應(yīng)當(dāng)包括采購預(yù)算，出于何種考慮？會不會帶來符合條件的供應(yīng)商均貼著預(yù)算報價的情況？
明示采購預(yù)算，既符合預(yù)算公開的要求，也能促進(jìn)預(yù)算細(xì)化，同時還利于提高政府采購效率，防止采購人以超預(yù)算為由擅自廢標(biāo)，導(dǎo)致采購活動失敗。前面也說過，報價是供應(yīng)商的權(quán)利，只要供應(yīng)商之間未形成合謀，就不會出現(xiàn)都貼著預(yù)算報價的情況。而在74號令確立的交易機(jī)制下，供應(yīng)商之間合謀的幾率很低。
74號令第十九條規(guī)定，采購人與成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在成交通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)，按照采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等事項簽訂政府采購合同。采購人不得向成交供應(yīng)商提出超出采購文件以外的任何要求作為簽訂合同的條件，不得與成交供應(yīng)商訂立背離采購文件確定的合同文本以及采購標(biāo)的、規(guī)格型號、采購金額、采購數(shù)量、技術(shù)和服務(wù)要求等實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議。該條規(guī)定是否意味著不允許采購人與供應(yīng)商在簽訂合同時適當(dāng)簽訂補充合同？
此項規(guī)定強調(diào)的是采購活動完成后、政府采購合同簽訂時不應(yīng)同時簽訂背離采購文件實質(zhì)性條款的合同，并不意味著不允許采購人與供應(yīng)商在合同履行過程中簽訂補充合同。政府采購法第四十九條規(guī)定，“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%?！睋?jù)此，合同簽訂完成后，履約過程中可以在原合同采購金額10%的范圍內(nèi)依法補簽。
74號令對電子化詢價采購未作出規(guī)定，而且電子化詢價采購沒有詢價小組，按照74號令規(guī)定是違規(guī)的，實踐操作中應(yīng)該如何進(jìn)行電子化詢價？
目前的實際操作中有很多創(chuàng)新做法，比如電子競價、電子反拍、電子議價等，雖然操作方式類似于詢價采購，但是不能完全等同于詢價采購。這些電子化采購如何界定，財政部正在研究，后續(xù)會出臺相關(guān)管理和操作規(guī)定。
74號令第三十三條規(guī)定，“談判文件不能詳細(xì)列明采購標(biāo)的的技術(shù)、服務(wù)要求，需經(jīng)談判由供應(yīng)商提供最終設(shè)計方案或解決方案的，談判結(jié)束后，談判小組應(yīng)當(dāng)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票推薦3家以上供應(yīng)商的設(shè)計方案或者解決方案，并要求其在規(guī)定時間內(nèi)提交最后報價?！贝艘?guī)定是否可以理解為兩階段采購？
是的。屬于兩階段談判，遵循“先獲得明確需求、后競爭報價”這一核心交易機(jī)制，第一階段是采購設(shè)計方案或解決方案，即先獲得明確需求階段，第二階段是被推薦的供應(yīng)商進(jìn)行報價，即后競爭報價階段。（文/王奇璋）
來源：中國政府采購報
