馬海濤：將推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一政采市場(chǎng)形成
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發(fā)布日期：2015年03月12日
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）是對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)匯總，彌補(bǔ)了我國(guó)政府采購(gòu)制度體系缺少承上啟下的行政法規(guī)的現(xiàn)狀，有利于我國(guó)政府采購(gòu)制度管理體系及操作執(zhí)行鏈條的完善。也正因?yàn)槿绱?，《條例》的實(shí)施必將會(huì)帶來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)制度的新一輪改革契機(jī)。
一、政府采購(gòu)的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大
2013年，全國(guó)政府采購(gòu)金額為16381.1億元，比2012年增加2403.4億元，增長(zhǎng)了17.2%。在貨物、工程、服務(wù)三大采購(gòu)對(duì)象中，服務(wù)類采購(gòu)增長(zhǎng)速度最快，同比增長(zhǎng)26.4%。
而《條例》第二條通過(guò)財(cái)政性資金范圍的進(jìn)一步界定，使更多的采購(gòu)項(xiàng)目納入到了政府采購(gòu)管理范圍中。特別是，將政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)納入服務(wù)采購(gòu)的范圍之中，這將使我國(guó)政府采購(gòu)的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。
與具有長(zhǎng)生命周期的貨物、工程類采購(gòu)項(xiàng)目不同，服務(wù)類項(xiàng)目的生命周期大多比較短，甚至具有即時(shí)消費(fèi)性。所以，隨著公共服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目的加入，未來(lái)的服務(wù)類采購(gòu)將繼續(xù)保持較高增長(zhǎng)速度，也會(huì)同時(shí)促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。
然而，全國(guó)采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大與政府采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)不是一回事，因?yàn)槿珖?guó)采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大是建立在全國(guó)采購(gòu)數(shù)據(jù)匯總基礎(chǔ)上的，具體到每一個(gè)項(xiàng)目其對(duì)所在產(chǎn)業(yè)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的影響是不明顯的。如果把政府采購(gòu)歸為“汲水政策”的話，那么，想對(duì)某個(gè)領(lǐng)域或者產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生拉動(dòng)或促進(jìn)作用，需要相應(yīng)的采購(gòu)規(guī)模達(dá)到一定量，并最好能保持一段時(shí)間。這單靠基層政府的需求是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，我們應(yīng)當(dāng)更加重視如何形成采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)，以此作為實(shí)現(xiàn)諸多政策功能的基礎(chǔ)。
二、全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)將會(huì)逐步形成
《條例》第十條指出，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，這從一個(gè)側(cè)面反映出：未來(lái)借助互聯(lián)網(wǎng)及采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可以歸并和整合一定區(qū)域范圍內(nèi)的政府采購(gòu)需求。而借助這種需求的整合，形成真正意義上的規(guī)?；少?gòu)，配合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策功能。
簡(jiǎn)而言之，全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)發(fā)展的意義可以從如下方面進(jìn)行理解：一是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能的關(guān)鍵條件。政府采購(gòu)政策實(shí)施的最終目的是能夠平復(fù)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康發(fā)展。所以，一旦需要使用政府采購(gòu)手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，必須要有足夠的需求來(lái)抵御經(jīng)濟(jì)周期的趨勢(shì)，以此來(lái)引導(dǎo)國(guó)家資源實(shí)現(xiàn)更為優(yōu)化的配置。而制度和行政框架下的全國(guó)政府采購(gòu)聯(lián)動(dòng)體系需要以統(tǒng)一的政府采購(gòu)市場(chǎng)作為基礎(chǔ)和條件。二是提升政府采購(gòu)市場(chǎng)吸引力。當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)際操作過(guò)程中，由于標(biāo)的額不夠高，加之大多使用最低價(jià)評(píng)標(biāo)法，許多潛在供應(yīng)商并沒(méi)有足夠的積極性重視政府采購(gòu)市場(chǎng)，導(dǎo)致政府采購(gòu)質(zhì)量和效率（主要是指廢標(biāo)率高）難以提升。而一旦政府采購(gòu)統(tǒng)一市場(chǎng)形成了，供應(yīng)商可以從規(guī)模之中受益，那么，政府采購(gòu)市場(chǎng)的吸引力就產(chǎn)生了，也容易在實(shí)際采購(gòu)之中形成良性競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙豐收。
三、部門間業(yè)務(wù)協(xié)作是開(kāi)展公共服務(wù)采購(gòu)的關(guān)鍵
盡管《條例》第二條中明確將政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)納入政府采購(gòu)的管理范疇中，卻只是明確了管理權(quán)歸屬，當(dāng)前還沒(méi)有一部明確的法律和規(guī)章對(duì)此類政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。
而公共服務(wù)政府采購(gòu)不像其他對(duì)象，采購(gòu)人或委托人不是把采購(gòu)項(xiàng)目一攬子交托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，而是僅把公共服務(wù)供給過(guò)程中的采購(gòu)過(guò)程交給了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。這其中的情形相對(duì)復(fù)雜多變，部門之間的協(xié)作將是確保公共服務(wù)供給質(zhì)量的關(guān)鍵。
除此之外，《條例》第二條的規(guī)定，實(shí)際上大大擴(kuò)展了政府采購(gòu)的范圍，特別是向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)被納入政府采購(gòu)管理范疇之中。如此一來(lái)，現(xiàn)有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在保證采購(gòu)效率的情況下可能會(huì)超負(fù)荷，將來(lái)可能一些流程清晰、市場(chǎng)規(guī)范的采購(gòu)項(xiàng)目會(huì)移交采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)承接。這樣就會(huì)慢慢形成一個(gè)政府采購(gòu)代理市場(chǎng)，對(duì)這個(gè)市場(chǎng)的規(guī)范和監(jiān)管，也可能會(huì)成為下一階段政府采購(gòu)制度改革的重點(diǎn)。
無(wú)論是采購(gòu)人與采購(gòu)機(jī)構(gòu)的協(xié)作，還是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與委托代理機(jī)構(gòu)的協(xié)作，都需要有明確的任務(wù)定位和業(yè)務(wù)銜接機(jī)制，所以，未來(lái)政府采購(gòu)改革需要著重研究分工合作過(guò)程中的任務(wù)與職責(zé)劃分。
四、積極開(kāi)展政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)
政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化是指在平臺(tái)建設(shè)、文件編制、信息發(fā)布規(guī)范、采購(gòu)需求表達(dá)、統(tǒng)計(jì)口徑等環(huán)節(jié)中，對(duì)重復(fù)性事物和概念通過(guò)制定和發(fā)布各類標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以獲得最佳秩序和社會(huì)效益的目的。
政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是配合電子化平臺(tái)建設(shè)的輔助措施，除了提高政府采購(gòu)法治水平之外，其經(jīng)濟(jì)學(xué)意義在于有利于促進(jìn)采購(gòu)需求在更廣范圍的配置，有利于形成采購(gòu)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而配合其他政策實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策功能。
《條例》中涉及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的部分有：（1）第十條“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”；（2）第三十二條“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本編制招標(biāo)文件”；（3）第四十七條“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本”。
政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展的意義至少體現(xiàn)在以下幾方面：
1.有利于實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理現(xiàn)代化。政府采購(gòu)過(guò)程從需求確定、預(yù)算審批，經(jīng)招標(biāo)采購(gòu)到合同簽訂，直到履約驗(yàn)收，是一個(gè)綜合的大系統(tǒng)，將來(lái)的分工會(huì)更細(xì)。要使政府采購(gòu)過(guò)程成為一個(gè)有機(jī)整體，從技術(shù)和管理角度看，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有科學(xué)訂立流程標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)行，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)系統(tǒng)的高度協(xié)調(diào)，進(jìn)而提高我國(guó)政府采購(gòu)的整體管理水平。而且通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，會(huì)形成質(zhì)量保證體系，只要嚴(yán)格執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)，就能確保為采購(gòu)人采購(gòu)到合格的產(chǎn)品或服務(wù)。
2.消除壁壘、促進(jìn)政府采購(gòu)統(tǒng)一市場(chǎng)形成。就我國(guó)而言，各個(gè)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一已經(jīng)成為我國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的重要技術(shù)壁壘。加之，電子采購(gòu)已經(jīng)將標(biāo)的物與采購(gòu)人之間的一系列活動(dòng)的時(shí)空縮減到最低，如果沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化做保證，電子采購(gòu)的效率潛能就無(wú)法激發(fā)。
3.降低采購(gòu)成本、提高采購(gòu)效率的有效途徑。在電子化建設(shè)的背景下，如果整個(gè)政府采購(gòu)流程能夠?qū)崿F(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，就可以實(shí)現(xiàn)一貫到用戶的采購(gòu)，可以加快采購(gòu)速度，降低采購(gòu)周期，減少流程中的效率損失，因而可獲得直接的或間接的效率提升。
總體而言，《條例》的頒布和實(shí)施是我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中的重大節(jié)點(diǎn)，其對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控與國(guó)家治理方面的促進(jìn)作用是毋庸置疑的，其在解決了先前理論和實(shí)踐過(guò)程中問(wèn)題的同時(shí)，也催生了諸多亟待改革和調(diào)整的地方。借助法制建設(shè)和實(shí)踐反饋，未來(lái)的政府采購(gòu)政策，必然能成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控與社會(huì)治理的有力工具，成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要制度保障。（作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng) 馬海濤）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
