劉慧：條例盡顯全面深化改革思維
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2015年03月16日
政府的權(quán)力并非絕對的和純粹自上而下的，無論是否愿意，市場和社會力量在國家治理中的作用會日益增強。隨著依法治國的全面推進，社會和市場正在通過各種途徑對政府權(quán)力領(lǐng)域和政府采購施加影響，順應(yīng)社會發(fā)展方向調(diào)整政策和法規(guī)是改革的必然。
《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）本應(yīng)作為對政府采購法的補充及時出臺。但是，經(jīng)過12年艱苦穿越而誕生的“此”《條例》已非“彼”《條例》，無論在主旨動機還是在內(nèi)容含義方面，《條例》都對政府采購法有新的突破。
一、舉綱張目綜合治理，體現(xiàn)全面深化改革的積極思維
全面深化改革是黨的十八屆三中全會提出的總目標(biāo)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化改革做出系統(tǒng)部署。十八大之后改革思想的精髓是敢于碰硬，啃硬骨頭，通過深化改革，進一步破除阻礙經(jīng)濟發(fā)展的體制機制弊端，協(xié)調(diào)好各個方面的利益關(guān)系，化解社會矛盾。
我國政府采購的幾個特點使它突出于其他領(lǐng)域：首先涉及巨大的資金。每年超過萬億的政府采購金額預(yù)示著巨大的市場機會和經(jīng)濟利益，也包括相關(guān)主管部門的巨大權(quán)力；其次，法律要求使用集中采購的方式，使得全國政府采購項目80%以上使用公開招標(biāo)，65%左右使用集中采購方式；另外，操作過程涉及全社會各級各類機構(gòu)，包括政府部門、事業(yè)單位，還有采購方、代理方、供應(yīng)企業(yè)，有在公共領(lǐng)域掌握資源的部門，也有不掌握資源但有需求的機構(gòu)，還有關(guān)心公共資源使用和流向的全社會納稅人，有提供公共服務(wù)的組織者、采購者，也有公共服務(wù)的受益者，更有期望得到更高質(zhì)量、更公平享受機會的百姓。如此情況使得政府采購成為一個多重利益交織、交鋒的領(lǐng)域；加之我國法律要求的集中采購模式，使得政府采購在每一個環(huán)節(jié)、每一個結(jié)果所暴露出的問題都會成為社會高度關(guān)注的熱點。
反觀我國的政府采購法，2003年頒布實施后確實解決了當(dāng)時社會中的突出矛盾，為原本無序的政府采購活動建立規(guī)章，明確了主責(zé)、負(fù)責(zé)機構(gòu)。法律實施后，實踐中的矛盾與問題日漸凸顯，在政府采購操作過程中，各類采購因地區(qū)、項目、時間、需求各異，全國情況復(fù)雜，法律又沒有賦予各地方或部門因地制宜制定詳細規(guī)則的權(quán)力，導(dǎo)致采購部門和代理機構(gòu)對法律、操作程序解釋各不相同。與此同時，國家科學(xué)治理體系遠未形成，整個社會管理生態(tài)環(huán)境不佳，許多新興矛盾無法經(jīng)由政府采購主管部門一家協(xié)調(diào)處理，倒逼政府采購主管部門以頭痛醫(yī)頭的方式，通過制定各種相關(guān)規(guī)章，完成其臂長所及的所謂分內(nèi)之事。于是出現(xiàn)了有關(guān)政府采購“辦法”與“規(guī)章”林立、社會對政府采購領(lǐng)域詬病同步增長的局面。
解決上述問題的辦法之一是綜合治理?！稐l例》在許多地方體現(xiàn)了這一理念。如《條例》第十一條提出采購人應(yīng)當(dāng)……建立政府采購內(nèi)部管理制度，科學(xué)合理確定采購需求?！稐l例》第十三條規(guī)定國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展等目標(biāo)。采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提高編制采購需求、采購文件，擬定合同文本和優(yōu)化程序的專業(yè)化服務(wù)水平。
二、突出專業(yè)化和社會監(jiān)督，體現(xiàn)國家治理和公共管理的科學(xué)理念
中央全面深化改革的精神是破解發(fā)展難題、創(chuàng)新發(fā)展模式，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系?？茖W(xué)化是國家治理和部門管理的核心?？茖W(xué)化的一個重要體現(xiàn)是專業(yè)化：科學(xué)的制度體系、科學(xué)的流程、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)的制度體系要求頂層、系統(tǒng)地設(shè)計，突出對政府采購領(lǐng)域和所有相關(guān)部門的整體治理，目標(biāo)是從根源上整體地、徹底地解決問題；科學(xué)的流程要求每一步規(guī)范都“接地氣”，切實起到通暢和約束作用，目標(biāo)是減少人為因素和自由裁量權(quán)；科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)要按照國際或國內(nèi)通行標(biāo)準(zhǔn)，或由專業(yè)人士制定采購項目標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，采購活動嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進行，以保證采購的結(jié)果符合需求標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求。
過去我國政府采購法及相關(guān)制度對采購專業(yè)化的要求重視不夠，采購人和采購代理機構(gòu)的專業(yè)化水平?jīng)]有資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量，造成采購代理市場魚龍混雜，供應(yīng)商資格也存在問題，小蛇吞大象的情況時有發(fā)生，不專業(yè)不內(nèi)行導(dǎo)致采購項目稍有變化、情況稍顯復(fù)雜就無法處理。此外，政府采購長期存在一種現(xiàn)象，即不論是作為政府部門的用戶還是作為消費公共服務(wù)的大眾，難免對采購結(jié)果不滿意不買賬，原因之一便是需求標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不科學(xué)。政府部門需求與大眾對公共物品（設(shè)施）的需求預(yù)期存在差異，而政府采購法卻并未對此區(qū)別對待，最終使得采購結(jié)果難以滿足大眾期待。
針對這一情況，《條例》將政府采購法中較為籠統(tǒng)的說法重新細化，如政府采購法將服務(wù)定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對象，《條例》則對此進一步解釋：政府采購法所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。由于消費對象不同，需求自然不同，《條例》第十五條規(guī)定，采購需求應(yīng)當(dāng)符合國家法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)等要求。政府向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。這樣，采購方式、評審方法、合同文本及評價方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，所有采購方式中的程序設(shè)計都要符合“先提供或獲得明確需求、后競爭報價”的原則要求。
《條例》在采購流程科學(xué)化方面建樹顯著，程序細化規(guī)范達到18條。同時，對政府采購法存在的疏漏進行彌補。政府采購法第四十三條規(guī)定 政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。此項規(guī)定給予了當(dāng)事雙方較大權(quán)力，使許多政府部門購買者把本應(yīng)體現(xiàn)公共利益的政府采購混同于一般性的私人采購，以為“只要省錢就好”或者“只要我滿意就好”。
《條例》明確提出，要制定政府采購合同標(biāo)準(zhǔn)文本，而非以往規(guī)定中提出的制定合同必須具備的條款。同時，由于采購項目時時發(fā)生，現(xiàn)實中無法對件件合同進行審查監(jiān)管，因此，《條例》規(guī)定合同簽訂之后必須在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，暢通了社會監(jiān)督的渠道。從其他一些環(huán)節(jié)的規(guī)定也可以看出《條例》的指向，如不用現(xiàn)金形式繳納保證金，并規(guī)定金額的上限；采購人應(yīng)當(dāng)及時向中標(biāo)或者成交供應(yīng)商支付采購資金等。此外，《條例》細化了各方當(dāng)事人的法律責(zé)任，對法律列舉的包括采購人、采購代理、供應(yīng)商在內(nèi)的當(dāng)事人的法律責(zé)任進一步細化，對采購人員、評審專家、（其他）當(dāng)事人等法律不曾規(guī)范的相關(guān)人員也進行規(guī)范，顯示出立法者對當(dāng)前亂象治理的決心與力度。
有了規(guī)則，方可監(jiān)督。規(guī)則越詳細，越能實現(xiàn)真正的監(jiān)督。《條例》對監(jiān)督和審查進行了改革性約束，一是轉(zhuǎn)變了對采購代理部門監(jiān)管方式；二是將監(jiān)督重點從過程轉(zhuǎn)移到采購結(jié)果?！稐l例》第十六條規(guī)定，政府采購委托代理協(xié)議，應(yīng)當(dāng)明確代理采購的范圍、權(quán)限和期限等具體事項。采購人和采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照委托代理協(xié)議履行各自義務(wù)，采購代理機構(gòu)不得超越代理權(quán)限。在《條例》第七章、第八章中，把相關(guān)當(dāng)事人、相關(guān)環(huán)節(jié)中的責(zé)任一一明確，規(guī)定對相關(guān)機構(gòu)的考核。
三、發(fā)揮市場優(yōu)勢，擴大社會在國家治理中的作用
十八屆三中全會的《決定》，提出“要推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”的市場機制建設(shè)目標(biāo)，指明了市場規(guī)則的核心作用。政府采購曾出現(xiàn)的問題不少源于政府包攬過多，卻限于人員與能力不足?！稐l例》重視解決政府和市場的關(guān)系，讓市場在政府采購的一些環(huán)節(jié)上起作用，甚至起決定性作用，讓政府的作用發(fā)揮在應(yīng)當(dāng)和必須發(fā)揮的地方。
開放市場，前提條件是信息公開與共享?！稐l例》對政府采購必須公開的環(huán)節(jié)作出規(guī)定：一是采購信息須公開。政府采購項目信息應(yīng)當(dāng)在指定媒體上發(fā)布。采購項目預(yù)算金額應(yīng)當(dāng)在采購文件中公開。使用單一來源采購方式時，還應(yīng)當(dāng)將唯一供應(yīng)商名稱在指定媒體上公示；二是要求公開政府采購項目采購標(biāo)準(zhǔn)，它關(guān)系到質(zhì)量、規(guī)格、性能等要求；三是公開結(jié)果。中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定后，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告中標(biāo)、成交結(jié)果。四是公開采購合同。采購人應(yīng)當(dāng)在政府采購合同簽訂之日起2個工作日內(nèi)，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告。五是公開投訴處理結(jié)果。財政部門對投訴事項作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告。
此外，《條例》還對公開內(nèi)容也作出具體規(guī)定，第四十三條提出中標(biāo)、成交結(jié)果公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括采購人和采購代理機構(gòu)的名稱、地質(zhì)和聯(lián)系方式，項目名稱和項目編號，中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額，主要中標(biāo)或者成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號、數(shù)量、單價、服務(wù)要求，評審專家名單。
當(dāng)然，在市場開放方面，《條例》今后還有更多延伸的可能性，包括采購項目標(biāo)準(zhǔn)的制定、供應(yīng)商和項目庫的制定、網(wǎng)絡(luò)平臺的建設(shè)、政府采購專業(yè)化建設(shè)、公私合作建筑和服務(wù)項目等。
應(yīng)當(dāng)看到，政府的權(quán)力并非絕對的和純粹自上而下的，無論是否愿意，市場和社會力量在國家治理中的作用會日益增強。這也是黨中央通過對形勢的正確判斷而部署全面深化改革的深度思維。隨著依法治國的全面推進，社會和市場正在通過各種途徑對政府權(quán)力領(lǐng)域和政府采購施加影響，順應(yīng)社會發(fā)展方向調(diào)整政策和法規(guī)是改革的必然。（作者為國際關(guān)系學(xué)院黨委書記 劉慧）
來源：中國政府采購報
