當前我國工程建設(shè)招標投標存在的主要疑難及其對策思考
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發(fā)布日期：2015年04月02日
摘要：總結(jié)分析當前影響我國工程建設(shè)招標投標健康發(fā)展的五方面主要疑難，即強制招標過度、建筑市場缺乏真正的競爭、評標方法的人為操作空間大、招標人員素質(zhì)不高、招標監(jiān)督不夠，并結(jié)合當前我國工程建設(shè)招標投標的實際，嘗試剖析了當前我國工程建設(shè)招標投標存在主要疑難的根本原因，并探討了破解疑難的對策和思路。
自《招標投標法》實施以來，我國招標投標在各個行業(yè)工程建設(shè)領(lǐng)域得到了迅猛發(fā)展。為了不斷規(guī)范招標投標活動，國家各部門及地方政府相繼出臺了一系列的招標投標管理制度；為了進一步統(tǒng)一規(guī)范招標投標活動，國務(wù)院于2012年又頒布了《招標投標法實施條例》。然而，目前我國招標投標行業(yè)特別是在國有企業(yè)的工程建設(shè)領(lǐng)域，仍存在一些問題，主要表現(xiàn)為以下兩個方面：
一是違規(guī)較多。據(jù)國家審計署統(tǒng)計顯示，最近石油、華潤電力等11個國企涉及違規(guī)招標金額超487億元，招標投標已成了違法違規(guī)案件的高發(fā)環(huán)節(jié)。這類招標看似程序到位、細節(jié)完整，實質(zhì)上是從項目資金中分肥，招標程序變成權(quán)力尋租的一塊遮羞布。
二是效果欠佳。招標投標最終目標是通過市場競爭選擇具有合格承攬能力且報價較低的中標人并與之簽訂合同，以確保順利實現(xiàn)工程建設(shè)目標。然而目前我國工程建設(shè)領(lǐng)域存在大量工程在招標后的合同實施中，合同約定的各項建設(shè)目標難以按期實現(xiàn)，投資不斷攀升，招標效果大打折扣。
結(jié)合當前我國工程建設(shè)招標投標實際，剖析招標投標中存在的主要疑難及其原因，進而探索解決問題的思路和途徑。
一、當前我國工程建設(shè)招標投標存在的主要疑難
（一）強制招標過度
根據(jù)2000年頒布的《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》中第二條至第七條的規(guī)定，凡屬于關(guān)系社會公共利益和公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項目、關(guān)系社會公共利益和公眾安全的公用事業(yè)項目、使用國有資金投資項目、國家融資項目、使用國際組織或者外國政府資金的項目，且單項合同估算價在200萬元人民幣以上的施工項目、單項合同估算價在100萬元人民幣以上的重要設(shè)備材料等貨物、單項合同估算價在50萬元人民幣以上的服務(wù)（含勘察、設(shè)計、監(jiān)理等），均必須進行招標，同時還規(guī)定雖然單項合同估算價低于上述規(guī)定的限額，但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的，均必須進行招標。這就是我國現(xiàn)行強制招標的范圍及限額。由于我國物價年年不斷上漲，建設(shè)工程規(guī)模普遍龐大，無論是單項合同估算價還是項目總投資額很少有低于上述限額的。而且按照上述規(guī)定，對于總投資額達到3000萬元人民幣以上的項目，無論所包含的單項金額有多小都要進行招標，這一點明顯不合理，盡管根據(jù)《招標投標法實施條例》規(guī)定對于采用公開招標方式的費用占項目合同金額的比例過大的，可以在項目核準時認定不招標，但由于在核準階段受設(shè)計階段深度的限制，很難將整個工程的所有標段劃分清楚，實際上也很難得到主管部門不招標的認定。顯然，我國目前強制招標的范圍過寬，強制招標過度。
強制招標過度，導(dǎo)致許多企業(yè)以招標率來對招標工作進行考核，誤認為招標覆蓋率越大越好。現(xiàn)行的強制招標過度要求，不僅難以實行，還花費大量的工作精力、時間和費用，造成社會資源浪費。
（二）建筑市場缺乏真正的競爭
招標投標是一種充滿市場競爭的交易方式，建筑市場實現(xiàn)真正競爭是進行招標投標的基礎(chǔ)。然而，由于我國建筑業(yè)發(fā)展的特殊歷史原因，各行業(yè)建筑市場基本以龐大的國有企業(yè)為主，缺乏真正有效的競爭。例如我國水電建筑市場，目前市場上有兩家實力較強的水電建筑央企，盡管國內(nèi)許多省均有省級水電建筑企業(yè)，但由于長期的歷史原因，均沒有承攬大中型水電工程的經(jīng)歷，其技術(shù)水平和綜合實力與兩家水電建筑央企相比都相差甚遠，往往很少有水電業(yè)主敢冒險將大中型水電工程委托給省級水電建筑企業(yè)承攬；盡管兩家水電建筑央企旗下都有多家水電技術(shù)水平高、綜合實力強的子公司，但兩家水電建筑央企總部都采取高度集權(quán)化管理，核心的人財權(quán)都統(tǒng)歸于總部，實際經(jīng)營中往往為了保護集團的整體利益，子公司難以在市場上真正獨立。按照市場經(jīng)濟規(guī)律，兩家水電建筑央企在同一市場上聯(lián)合壟斷和相互競爭所付出成本與獲利相比，選擇聯(lián)合壟斷是必然趨勢，真正競爭難以形成。所以，特別是大型水電工程投標中會出現(xiàn)一種普遍現(xiàn)象：投標人基本都是兩家水電建筑央企旗下的子公司，幾十億元的工程，各家投標人報價往往會出奇地接近。
建筑市場缺乏真正的競爭，不僅難以取得良好的招標效果，而且還會帶來許多危害：一是投標人將輪流坐莊，招標將流于形式；二是容易導(dǎo)致投標人與招標人之間串通或投標人之間相互串通，進行私下交易；三是中標人的投標競爭壓力不強，中標項目完成的好壞都不影響后續(xù)其他項目的投標或中標，因而合同履約誠信越來越差；四是投標人不敢依法伸張權(quán)利，怕影響得罪招標人而失去今后的市場。
（三）評標方法的人為操作空間大
根據(jù)我國招標投標法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，法定的評標方法有綜合評估法和經(jīng)評審的最低投標價法。然而，在當前實際工程建設(shè)招標評標中，普遍采用的是綜合評估法中的綜合評分法進行評標。在使用綜合評分法中，除報價按招標文件事先規(guī)定的計算公式計算確定分值外，其他商務(wù)和技術(shù)評審因素均由專家打分并經(jīng)算術(shù)平均計算確定分值。
由于專家打分屬于主觀評價，所以綜合評估法（綜合評分法）呈現(xiàn)出許多弊病：一是由于該評標方法受人為影響大，所以給權(quán)力尋租、人為操控評標留下了巨大空間，必然導(dǎo)致招標投標及評標違法違規(guī)現(xiàn)象多,不利于保證真正有實力的投標人獲得中標機會；二是在該評標方法中，投標施工組織設(shè)計是專家評分的核心內(nèi)容，然而大量的工程實際情況是中標人的投標施工組織設(shè)計評審結(jié)果再好，但在工程施工中卻并未按其實施，投標評審與工程施工成了“兩張皮”，致使對投標施工組織設(shè)計的評審成了典型的紙上談兵。另外，由于投標施工組織設(shè)計內(nèi)容繁多，而評標時間普遍倉促，所以評標專家在評標過程中無法保證逐字逐句地仔細審閱每份投標施工組織設(shè)計的全部內(nèi)容，由此易誘發(fā)投標人故意在投標施工組織設(shè)計中埋伏筆，中標后再向招標人要求增加額外費用，給招標人造成不必要的損失。
（四）招標人員素質(zhì)不高
為提高招標人員職業(yè)素質(zhì)，我國自2009年已開始推行招標師職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格制度，實行招標人員持證上崗，但當前仍有大部分從事招標的人員沒有招標師證書，特別是在占我國招標規(guī)模比重最大的國有企業(yè)里，因長期用人制度的弊端，此種情形較為普遍。
對于一個合格的招標師而言，不僅要具有招標投標活動組織的基本能力，更要具有招標文件編制審查、招標方案策劃及異議處理等專業(yè)能力。然而目前現(xiàn)狀是許多招標人員只能簡單地組織招標投標活動，卻缺乏招標文件編制審查能力，往往最多只能簡單套用招標文件范本，難以編制出真正適合招標項目特點的高質(zhì)量招標文件，更缺乏招標方案策劃和異議處理能力。
招標人員素質(zhì)不高，直接影響著招標效果，主要表現(xiàn)為：一是招標人員對招標投標及相關(guān)法律法規(guī)理解不透，只知其然而不知其所以然，容易導(dǎo)致招標投標活動組織中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象；二是招標人員缺乏招標文件編制審查、招標方案策劃的能力，必將影響整體招標效果，難以實現(xiàn)招標項目的根本要求；三是招標人員缺乏異議處理能力，必將不利于招標投標活動順利、合法地進行。
（五）招標投標監(jiān)督不夠
根據(jù)我國《招標投標法實施條例》有關(guān)規(guī)定，工程建設(shè)招標投標既要受到建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督，也要受到投標人及其利害相關(guān)方的監(jiān)督。這種行政監(jiān)督加社會監(jiān)督的多重監(jiān)督體系，應(yīng)該說監(jiān)督已很嚴格，但現(xiàn)狀卻不盡然。在招標行政監(jiān)督方面，當前我國大量的工程建設(shè)招標投標過程中，沒有行政主管部門的監(jiān)督，取而代之的是招標人內(nèi)部監(jiān)督，特別是國有企業(yè)的工程建設(shè)招標投標，普遍都是企業(yè)內(nèi)部的紀委或監(jiān)察機構(gòu)進行監(jiān)督，最多是上級單位派人監(jiān)督，這種監(jiān)督實為同體監(jiān)督，效果大打折扣；在招標社會監(jiān)督方面，由于我國當前建筑市場缺乏真正的競爭以及招標評標還不夠規(guī)范，投標人并不能僅靠實力中標，所以許多投標人即使在掌握了招標人人為操縱評標等違法違規(guī)行為而損害自身利益的證據(jù)時，也往往選擇忍氣吞聲而不敢投訴。所以，當前對招標的社會監(jiān)督力量還很微弱，致使招標評標違法違規(guī)的現(xiàn)象難以遏制，無法取得良好的招標效果。
二、破解疑難對策的思考
（一）堅持招標效果為導(dǎo)向，提高招標限額，避免過度招標
出現(xiàn)強制招標過度的根本原因是我國現(xiàn)行的強制招標范圍及限額不合理和對招標作用的無限放大。誤認為只有招標才是社會資源優(yōu)化配置的最好方式，但實際招標效果往往卻并不理想；誤認為只有招標才是防止工程建設(shè)腐敗的最有效方式，但實際上大量招標案例卻反映出招標已成了權(quán)力尋租、腐敗的高發(fā)環(huán)節(jié)。
因此，我國從立法階段就應(yīng)當理性看待招標的作用，招標作為市場優(yōu)化配置資源的一種方式，本身也具有一定局限性，只有在招標項目規(guī)模、市場環(huán)境等條件適宜的情況下，招標才能真正發(fā)揮有效作用，取得良好效果。
建議國家主管部門堅持以招標效果為導(dǎo)向，結(jié)合自2000年以來市場物價的上漲幅度以及多年來各行業(yè)招標實踐情況，合理提高招標限額。
（二）加快國企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競爭的建筑市場
從我國建筑業(yè)實情看，當前建筑市場缺乏真正競爭甚至出現(xiàn)壟斷的根本原因是國企建筑市場主體的布局不利于競爭，致使有競爭實力的建筑企業(yè)往往因相互之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系而不能獨立競爭，能獨立相互競爭的建筑企業(yè)往往因?qū)嵙沂庀嗖钐h而無法競爭。因此，應(yīng)當加快國企改革，打破建筑行業(yè)壟斷，建立真正競爭的建筑市場。
（三）改進評標方法，消除人為操作空間
綜合評估法（綜合評分法）的根本缺陷是本身固有的人為操作空間，為權(quán)力尋租、人為操控評標等違法違規(guī)行為提供了便利通道。要想根除當前我國工程建設(shè)評標違法違規(guī)行為，必須改進評標方法，消除人為操作空間。
為消除評標中人為操作空間，應(yīng)當研究和推行適宜我國國情的經(jīng)評審的最低投標價法。例如：取消對報價以外的商務(wù)和技術(shù)因素由專家進行優(yōu)劣評審打分的作法，而改為合格制評審，即取消對投標施工組織設(shè)計的評審打分，將對投標人特別重要的技術(shù)方面要求如投入資源（主要人員及設(shè)備）、關(guān)鍵工藝等列入投標人資格條件，并在招標文件中根據(jù)招標項目的特點和需要事先給定明確的基本條件，評標中經(jīng)專家評審?fù)稑宋募辖o定基本條件的，即判定該投標人合格，然后以有效且合格的投標人名單中選擇最低報價的投標人中標。由于將原來對商務(wù)和技術(shù)因素的優(yōu)劣評審改成了合格評審，由此可極大地消除評標中人為操作空間。
采用上述方法評標時，為防止投標人惡意壓低報價，應(yīng)研究配套采取相應(yīng)有效的報價風險責任約束倒逼機制，以反制投標人不敢冒險投低于成本的報價，從而促進每個投標人根據(jù)自己的管理水平報出自己能夠承受且具有競爭力的報價。例如可以在招標文件中補充約定：當選擇的中標人報價低于招標項目估算價的一定幅度時，應(yīng)要求中標人向招標人提交一份差額履約擔保，擔保金額為中標人報價與招標控制價之間差額的3倍以上，在工程實施中當發(fā)生因中標人報價過低而造成工程資金不足時，則將差額擔保金用于工程以彌補資金不足。只有這樣，才能給真正管理水平高且報價低的投標人創(chuàng)造更多的中標機會，才能有效防范違法違規(guī)行為，才能不斷促進建筑市場正常有序競爭，激發(fā)投標人不斷提高管理水平，最終促進建筑市場健康有序發(fā)展。
（四）強力推行持證上崗制度，保證招標人員職業(yè)素質(zhì)
目前我國工程建設(shè)招標人員素質(zhì)不高的根本原因是招標師持證上崗制度沒有真正落實。因此，建議國家主管部門應(yīng)當強力推行招標師持證上崗制度，定期或不定期地對招標人員進行持證上崗情況檢查，確保從事招標的人員具有招標師證書，沒有招標師證書的人員不得從事招標工作，從而確保我國招標師職業(yè)（執(zhí)業(yè)）資格制度真正得到落實，招標師的合法地位及作用能夠真正得到體現(xiàn)，進而有利于加快我國招標事業(yè)的健康發(fā)展。
根據(jù)當前現(xiàn)狀，為保證招標師人員的素質(zhì)，建議國家主管部門對招標師加大培訓力度，特別是在招標方案策劃、招標文件編制審查以及異議處理等關(guān)鍵能力培訓上，更要重點培訓，以提高招標師的綜合能力及核心競爭力。
（五）加強對招標的行政監(jiān)督，為社會監(jiān)督創(chuàng)造有利條件
當前我國對招標活動監(jiān)督不夠的根本原因是招標監(jiān)督缺位。因此，建議一方面應(yīng)取消招標人企業(yè)內(nèi)部的同體監(jiān)督，依法由各地建設(shè)行政主管部門負責派人監(jiān)督，監(jiān)督人員可考慮由具有一定招標工作經(jīng)歷和經(jīng)驗的招標師擔任，評標開始前由建設(shè)行政主管部門從當?shù)氐恼袠藥煍?shù)據(jù)庫中隨機抽取確定，這樣既可以通過發(fā)揮招標師的作用加強招標監(jiān)督，同時也不會增加建設(shè)行政主管部門人員配置壓力。另外，建議國家主管部門還應(yīng)鼓勵投標人及其利害相關(guān)方加強對招標投標活動的監(jiān)督、投訴，并為其創(chuàng)造有利條件，解除投標人顧慮，用法律武器維護自身正當權(quán)益，從而共同促進我國工程建設(shè)領(lǐng)域招標投標事業(yè)規(guī)范、健康地發(fā)展。 （作者：吳述國 單位：國電大渡河新能源公司）
來源：《招標采購管理》
