投訴處理是行政監(jiān)督部門的一項責(zé)任
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發(fā)布日期：2015年04月20日
現(xiàn)象：舉證不力，投訴遭拒
實踐中，因為投標(biāo)人舉證不力而被拒絕投訴的案例并不少見。
在某一次政府采購活動中，某供應(yīng)商對此次政府采購辦公電器項目的中標(biāo)結(jié)果提出了書面質(zhì)疑，該項目的代理機構(gòu)在質(zhì)疑答復(fù)中認(rèn)為：由于質(zhì)疑人未提供證明其質(zhì)疑屬實的有關(guān)證明材料，根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則，駁回該供應(yīng)商的質(zhì)疑。
該供應(yīng)商對此答復(fù)不滿意，認(rèn)為其在客觀上根本無法舉證，于是向當(dāng)?shù)刎斦痔岢隽送对V。當(dāng)?shù)刎斦衷谔幚硗对V時也認(rèn)為該供應(yīng)商不能提供證明其投訴事實成立的證據(jù)，因此根據(jù)“誰主張、誰舉證”的原則，駁回了該供應(yīng)商的投訴。
該供應(yīng)商對此投訴處理決定不服，于是向當(dāng)?shù)卣岢隽诵姓?fù)議。當(dāng)?shù)卣J(rèn)為，當(dāng)?shù)刎斦治唇?jīng)過調(diào)查取證，就以供應(yīng)商不能提供其投訴事實成立的證據(jù)為由駁回投訴不合法，最終撤銷了當(dāng)?shù)刎斦值耐对V處理決定書，要求其重新作出投訴處理決定。
緣由：投訴成本低，造成濫投訴現(xiàn)象
隨著招標(biāo)采購法制化建設(shè)的不斷完善，有關(guān)異議、投訴處理的相關(guān)辦法不斷出臺。七部委《工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動投訴處理辦法》、原外經(jīng)貿(mào)部《機電產(chǎn)品國際招標(biāo)評標(biāo)結(jié)果公示及質(zhì)疑投訴辦法》和財政部《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》等，都對保護投標(biāo)人的合法權(quán)益、規(guī)范招標(biāo)人和招標(biāo)代理機構(gòu)的招標(biāo)活動行為起到了積極的作用。但不可否認(rèn)的是，在實際工作中，由于質(zhì)疑投訴的成本很低，導(dǎo)致投標(biāo)人濫用這種權(quán)力，給招標(biāo)人、招標(biāo)代理機構(gòu)和管理部門造成了很大的人力、時間損失，有些項目還造成了很大的財力損失和無法計算的間接損失。從以下幾個案例中我們就可以看出一斑。
某省財政廳處理一起政府采購項目的質(zhì)疑投訴事件，質(zhì)疑人對評標(biāo)結(jié)果提出質(zhì)疑，對招標(biāo)代理機構(gòu)回復(fù)不滿意后，向省財政廳政府采購處提出投訴，省財政廳政府采購處經(jīng)過調(diào)查后作出“維持原結(jié)果”的處理意見后質(zhì)疑人仍不能接受，遂向法院提請行政訴訟，一審敗訴后仍不服，繼續(xù)提出上訴。二審終審結(jié)論“維持原結(jié)果”，事件到此終止。
該事件的處理前后經(jīng)歷了近1年時間，省財政廳為應(yīng)對法院調(diào)查、舉證，就花費了近20000元，同時還投入了大量的人力和精力。業(yè)主也因此導(dǎo)致項目遲遲無法實施，造成了很大的經(jīng)濟損失。而質(zhì)疑人敗訴后僅承擔(dān)了200多元的訴訟費和100多元的上訴費。
又如，在某重點項目的機電設(shè)備招標(biāo)中，某投標(biāo)人未中標(biāo)，僅憑自己的推測，就匿名向市紀(jì)委投訴業(yè)主某人接受了中標(biāo)人的賄賂。市紀(jì)委批轉(zhuǎn)招投標(biāo)管理辦調(diào)查，評標(biāo)結(jié)果暫停公示。后經(jīng)多方核查，評分結(jié)果并無違規(guī)之處，純屬未中標(biāo)投標(biāo)人的個人揣測。但由于投訴信是匿名的，不能確定匿名信的主人，此事最終不了了之，相關(guān)方也無法追究任何人的責(zé)任。
《民事訴訟法》第六十四條規(guī)定：“當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)?！备鶕?jù)此條的規(guī)定，當(dāng)事人在民事官司中對自己所主張的事實，有提供證據(jù)加以證明的責(zé)任，即“誰主張，誰舉證”，否則要承擔(dān)舉證不能成立的不利后果。在民事訴訟中，由于法院處于中立地位，因此作為私權(quán)利主張的民事合同或侵權(quán)訴訟雙方需承擔(dān)舉證的責(zé)任，但“誰主張，誰舉證”不是絕對的，如因客觀原因，當(dāng)事人無法舉證的，可以申請人民法院調(diào)查取證；特殊情況下可“舉證責(zé)任倒置”（即由于證據(jù)不可能掌握在提出主張的一方當(dāng)事人手中，而由他方當(dāng)事人就某事實存在或不存在承擔(dān)舉證責(zé)任）。在最高人民法院的證據(jù)規(guī)則中，法院取證的范圍如下：
“第十七條 符合下列條件之一的，當(dāng)事人及其訴訟代理人可以申請人民法院調(diào)查收集證據(jù)：
（一）申請調(diào)查收集的證據(jù)屬于國家有關(guān)部門保存并須人民法院依職權(quán)調(diào)取的檔案材料；
（二）涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的材料；
（三）當(dāng)事人及其訴訟代理人確因客觀原因不能自行收集的其他材料?！?
可見，即使在司法審判中，也有需要法院取證的范圍，由于招標(biāo)投標(biāo)活動的保密要求，對于投訴人難以取證的證據(jù)如評審報告、記錄等均適用該規(guī)定。但是對招標(biāo)投標(biāo)活動負(fù)有行政監(jiān)督管理職責(zé)的是政府有關(guān)部門，而不是法院，法律賦予行政監(jiān)督部門對投訴處理的法定職責(zé)和手段。
對策：各方共同應(yīng)對，依法依規(guī)解決
1.處理投訴是政府采購相關(guān)部門的法定責(zé)任
答復(fù)質(zhì)疑是采購人和采購代理機構(gòu)的法定責(zé)任；處理投訴或檢舉舉報是負(fù)有政府采購監(jiān)督職權(quán)的相關(guān)部門的職責(zé)。有關(guān)的責(zé)任方有義務(wù)依法調(diào)查當(dāng)事方提出的質(zhì)疑、投訴或檢舉舉報。負(fù)責(zé)處理政府采購質(zhì)疑投訴或檢舉舉報的責(zé)任方在政府采購中不是中立方，采購人和采購代理機構(gòu)就是政府采購的直接當(dāng)事人，負(fù)有政府采購監(jiān)督職權(quán)的相關(guān)部門依法則是政府采購的監(jiān)督者，也是相關(guān)當(dāng)事人之一。這些單位和組織在政府采購當(dāng)中都不可能像法院審理民事訴訟案一樣，處于居中裁判的地位，而都必須依法主動、積極地就當(dāng)事方提出的質(zhì)疑、投訴或檢舉舉報進行調(diào)查取證。
2.供應(yīng)商依法提供明確的請求和必要的證明材料
提出質(zhì)疑、投訴和檢舉舉報的當(dāng)事方客觀上無法舉證。在政府采購活動中，供應(yīng)商或者其他社會組織不可能掌握政府采購過程中所有的違法違規(guī)證據(jù)。除了依法公開的采購公告、采購文件和開標(biāo)現(xiàn)場情況外，他們對于采購過程的其他方面一無所知。并且，法律、法規(guī)和規(guī)定的許多采購信息都是保密的。如：采購結(jié)果公布前的評標(biāo)委員會成員；評標(biāo)委員會對投標(biāo)人的評審、比較等。在這種情形下，“誰質(zhì)疑（投訴、舉報），誰舉證”無疑是強人所難。
監(jiān)管部門提出的“誰主張，誰舉證”也不符合《政府采購法》第五十二條和第五十五條的規(guī)定，這兩條均沒有規(guī)定供應(yīng)商必須對自己提出的質(zhì)疑或者投訴進行舉證。
《政府采購法》第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。
《政府采購法》第五十五條規(guī)定，質(zhì)疑供應(yīng)商對采購人、采購代理機構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定的時間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向同級政府采購監(jiān)督管理部門投訴。
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第六十條規(guī)定，投標(biāo)人或者其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動不符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以自知道或應(yīng)當(dāng)知道之日起10日內(nèi)向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴。投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料。
在政府采購現(xiàn)場和招投標(biāo)活動中，供應(yīng)商提出質(zhì)疑投訴的前提是其參與了該質(zhì)疑投訴項目的投標(biāo)，其提起質(zhì)疑投訴應(yīng)提供符合受理條件的證明材料，如：供應(yīng)商的注冊登記證明（如營業(yè)執(zhí)照）、委托代理人的身份證明、授權(quán)委托書、導(dǎo)致自身權(quán)益受到損害的證明材料（如采購文件、采購過程、采購結(jié)果等）、自身權(quán)益受到損害的說明材料（報名參加了項目的采購活動、自己是合法供應(yīng)商，但采購公告限制了其參加采購、按照采購文件其應(yīng)該中標(biāo)、成交但未中標(biāo)、成交，某個采購操作過程對其不公平、不公正等），并盡可能提供證明質(zhì)疑投訴屬實的證據(jù)，以幫助質(zhì)疑投訴處理單位盡快開展調(diào)查處理。
3.監(jiān)管部門應(yīng)主動調(diào)查取證
在有關(guān)行政監(jiān)督部門處理投訴中強調(diào)“誰質(zhì)疑（投訴、舉報），誰舉證”會導(dǎo)致政府有關(guān)部門行政不作為。根據(jù)《政府采購法》第十三條的規(guī)定，財政部門和政府其他有關(guān)部門依法履行有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)，其中包含調(diào)查處理投訴和舉報等職責(zé)，這是政府管理部門依法必須主動做出的行政行為。
有關(guān)政府部門查處違法違規(guī)行為的法律法規(guī)均明確規(guī)定：負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的政府部門對于投訴、舉報等有必須查處的法定責(zé)任，這當(dāng)然包含了調(diào)查取證的法定責(zé)任。主張“誰質(zhì)疑投訴、舉報，誰舉證”，無疑是把依法必須由自己承擔(dān)的責(zé)任推卸到提出投訴或舉報者身上，這是“行政不作為”的典型表現(xiàn)，工作中必須予以杜絕。 （作者：曹 燕 單位：中國電力科學(xué)研究院）
來源：《招標(biāo)采購管理》
