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論三種評標(biāo)定標(biāo)分離的異和同
http://www.scshapp.com/index.php   發(fā)布日期：2015年04月20日  
 
摘要：本文對《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》和深圳的評標(biāo)定標(biāo)分離進(jìn)行了分析。經(jīng)分析表明，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的評標(biāo)定標(biāo)分離背離了《招標(biāo)投標(biāo)法》；深圳的評標(biāo)定標(biāo)分離是對《招標(biāo)投標(biāo)法》的回歸，是合法違規(guī)的評標(biāo)定標(biāo)分離，將對中國招標(biāo)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
前 言
2011年9月8日，深圳市住建局在《關(guān)于深化建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革試行評標(biāo)定標(biāo)分離的通知》（深建市[2011]206號）中提出“試行評標(biāo)與定標(biāo)分離”，即“將專家評標(biāo)和招標(biāo)人定標(biāo)作為相對獨立的兩個環(huán)節(jié)。招標(biāo)人在評標(biāo)委員會評審或推薦基礎(chǔ)上，根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的程序和方法進(jìn)行定標(biāo)，確定中標(biāo)人?！?/DIV>
2012年的2月21日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》提出了“評標(biāo)定標(biāo)分離的原則”，即“采購人根據(jù)評標(biāo)定標(biāo)分離的原則在評審委員會推薦的候選中標(biāo)供應(yīng)商范圍內(nèi)確定中標(biāo)供應(yīng)商或者對評審委員會根據(jù)授權(quán)確定的中標(biāo)供應(yīng)商予以確認(rèn)”。
深圳市住建局提出的“試行評標(biāo)與定標(biāo)分離”和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》提出的“評標(biāo)定標(biāo)分離的原則”在中國招標(biāo)采購業(yè)內(nèi)引起了很大反響，褒貶不一。
為便于敘述，筆者將深圳市住建局深建市[2011]206號文中的“評標(biāo)與定標(biāo)分離”與《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》中的“評標(biāo)定標(biāo)分離的原則”合稱為“深圳評標(biāo)定標(biāo)分離”。
實際上，評標(biāo)定標(biāo)分離并非是深圳的首創(chuàng)，《招標(biāo)投標(biāo)法》本來就是評標(biāo)定標(biāo)分離的，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》也是評標(biāo)定標(biāo)分離的。因此，評標(biāo)和定標(biāo)是否分離并不需要分析和討論，需要分析和討論的是，評標(biāo)與定標(biāo)是如何分離的，分離后由誰來定標(biāo)及如何定標(biāo)的。
一、《招標(biāo)投標(biāo)法》的評標(biāo)定標(biāo)分離
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條規(guī)定：
“評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較；設(shè)有標(biāo)底的，應(yīng)當(dāng)參考標(biāo)底。評標(biāo)委員會完成評標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提出書面評標(biāo)報告，并推薦合格的中標(biāo)候選人。
招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)委員會提出的書面評標(biāo)報告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人?！?/DIV>
人們從《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條可以清楚地看到：
1.第一款規(guī)定的是評標(biāo)，第二款規(guī)定的是定標(biāo)。
2.評標(biāo)和定標(biāo)分別由兩個不同的主體完成：評標(biāo)由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)，定標(biāo)由招標(biāo)人負(fù)責(zé)?？梢?，《招標(biāo)投標(biāo)法》的評標(biāo)和定標(biāo)是分離的。
3.第二款賦予了招標(biāo)人“根據(jù)評標(biāo)委員會提出的書面評標(biāo)報告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人”的權(quán)利。為便于敘述，筆者將《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人“確定中標(biāo)人”的權(quán)利簡稱為招標(biāo)人的“定標(biāo)權(quán)”。
4.《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)是有限的，即，只能在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，并非是沒有限制的所謂“自由選擇”。但除此以外，沒有其他附加條件。
5.評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)是合格的，并沒有規(guī)定評標(biāo)委員會要對其推薦的中標(biāo)候選人排序。
6.賦予招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)，但沒有規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。
7.凡招標(biāo)人都享有定標(biāo)權(quán)，與招標(biāo)項目的性質(zhì)和資金性質(zhì)及來源均無關(guān)。
8.招標(biāo)人可以授權(quán)評標(biāo)委員會直接確定中標(biāo)人。在沒有招標(biāo)人授權(quán)的情況下，評標(biāo)委員會無權(quán)確定中標(biāo)人。
從《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條的規(guī)定中可以看到，評標(biāo)和定標(biāo)是分離的，并賦予了招標(biāo)人在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人的權(quán)利，即賦予了招標(biāo)人定標(biāo)權(quán)，其概念和內(nèi)涵是十分明確和清晰的。
二、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的評標(biāo)定標(biāo)分離
《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第四十九條、第五十三條和第五十五條分別規(guī)定：
“第四十九條　評標(biāo)委員會成員應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對投標(biāo)文件提出評審意見⋯⋯”
“第五十三條 評標(biāo)完成后，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提交書面評標(biāo)報告和中標(biāo)候選人名單。中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)不超過3個，并標(biāo)明排序。”
“第五十五條 國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人⋯⋯”
從《實施條例》的上述規(guī)定中，我們可以看到：
1.第四十九條和第五十三條規(guī)定的是評標(biāo)；第五十五條規(guī)定的是定標(biāo)。
2.《實施條例》的評標(biāo)和定標(biāo)也是分離的，即評標(biāo)和定標(biāo)是由兩個不同的主體完成：評標(biāo)由評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)；定標(biāo)由《實施條例》規(guī)定（負(fù)責(zé)），即統(tǒng)一規(guī)定“排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”。
3.《實施條例》是行政法規(guī)，是政府的公權(quán)力?！秾嵤l例》規(guī)定“排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”是政府的公權(quán)力在定標(biāo)，從而剝奪了《招標(biāo)投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人“根據(jù)評標(biāo)委員會提出的書面評標(biāo)報告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人”的權(quán)利，即公權(quán)力剝奪了招標(biāo)人確定中標(biāo)人的私權(quán)利——定標(biāo)權(quán)。
4.顯然，上述《實施條例》的標(biāo)明排序—應(yīng)當(dāng)確定排名第一的規(guī)定，越過了《招標(biāo)投標(biāo)法》的邊界，違背了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條的規(guī)定。正如列寧所說，“只要再多走一小步，仿佛是向同一方向邁的一小步，真理就會變成錯誤。”
5.眾所周知，招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)被剝奪，不是從《實施條例》開始的，這要追溯到2001年7月5日七部委頒布的12號令《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》（以下簡稱“12號令”）。
12號令第四十五條規(guī)定，“評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人應(yīng)當(dāng)限定在一至三人，并標(biāo)明排列順序?！?
12號令第四十八條規(guī)定，“使用國有資金投資或者國家融資的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人⋯⋯”
筆者曾寄希望于《實施條例》，希望《實施條例》能回歸《招標(biāo)投標(biāo)法》，將定標(biāo)權(quán)歸還給招標(biāo)人。但是，遺憾的是，在定標(biāo)權(quán)的規(guī)定上，《實施條例》完全拷貝了12號令，繼續(xù)違背《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條的規(guī)定，并且由部門規(guī)章升級為國務(wù)院行政法規(guī)。
三、深圳的評標(biāo)定標(biāo)分離
如上所述，深圳市住建局深建市[2011]206號文中提出的評標(biāo)與定標(biāo)分離， 是“將專家評標(biāo)和招標(biāo)人定標(biāo)作為相對獨立的兩個環(huán)節(jié)。招標(biāo)人在評標(biāo)委員會評審或推薦基礎(chǔ)上，根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的程序和方法進(jìn)行定標(biāo)，確定中標(biāo)人?！薄渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》提出的評標(biāo)定標(biāo)分離的原則，是“采購人根據(jù)評標(biāo)定標(biāo)分離的原則在評審委員會推薦的候選中標(biāo)供應(yīng)商范圍內(nèi)確定中標(biāo)供應(yīng)商或者對評審委員會根據(jù)授權(quán)確定的中標(biāo)供應(yīng)商予以確認(rèn)”。
深圳這兩個部門對評標(biāo)定標(biāo)分離的規(guī)定有如下特征：
1.評標(biāo)和定標(biāo)分別由兩個不同的主體完成：評標(biāo)由評標(biāo)（審）委員會負(fù)責(zé)，定標(biāo)由招標(biāo)人（采購人）負(fù)責(zé)。
2.賦予招標(biāo)人（采購人）的定標(biāo)權(quán)是有限的，即，只能在評標(biāo)（審）委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，并非是沒有限制的所謂“自由選擇”。
3.與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定一樣，評標(biāo)（審）委員會無需對其推薦的中標(biāo)候選人排序。深建市住建局[2011]206號文明確規(guī)定，“由評標(biāo)委員會根據(jù)招標(biāo)文件所確定的評標(biāo)方法評審后，按評標(biāo)方法推薦3至5名無排序的中標(biāo)候選人（評標(biāo)委員會的評標(biāo)得分或評標(biāo)價不作為中標(biāo)候選人的排序依據(jù)）⋯⋯”。《深圳評標(biāo)定標(biāo)分離辦法》規(guī)定，“評審總得分排名前列的投標(biāo)人，作為推薦的候選中標(biāo)供應(yīng)商?！痹撘?guī)定也未要求排序。
4.凡招標(biāo)人（采購人）都享有定標(biāo)權(quán)，與招標(biāo)項目的性質(zhì)和資金性質(zhì)及來源均無關(guān)。
5. 采購人有“對評審委員會根據(jù)授權(quán)確定的中標(biāo)供應(yīng)商予以確認(rèn)”的權(quán)利。
人們可以清楚地看到，深圳的評標(biāo)定標(biāo)分離與《招標(biāo)投標(biāo)法》的評標(biāo)定標(biāo)分離是一致的，是對《招標(biāo)投標(biāo)法》的回歸。但是，深圳的評標(biāo)定標(biāo)分離與《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的評標(biāo)定標(biāo)分離是相悖的。因此，可以說，深圳的評標(biāo)定標(biāo)分離是“合法違規(guī)”的評標(biāo)定標(biāo)分離。
四、評標(biāo)定標(biāo)分離后的定標(biāo)
如上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》都是評標(biāo)定標(biāo)分離的，所不同的是評標(biāo)定標(biāo)分離后由誰定標(biāo)。
（一）《招標(biāo)投標(biāo)法》的定標(biāo)
如上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條第二款對定標(biāo)的規(guī)定已非常明確，“招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)委員會提出的書面評標(biāo)報告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人?！痹诖瞬辉儋樖觥?/DIV>
（二）《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的定標(biāo)
如上所述，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第五十五條對定標(biāo)的規(guī)定也是十分明確的，“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”，此規(guī)定剝奪了招標(biāo)人的定標(biāo)權(quán)，是《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》在定標(biāo)，是公權(quán)力在定標(biāo)，其后果是，窒息了中國招標(biāo)，導(dǎo)致了相當(dāng)多的招投標(biāo)活動流于形式，詳見筆者的《論定標(biāo)權(quán)的歸屬》一文，在此也不再贅述。
（三）深圳評標(biāo)定標(biāo)分離的定標(biāo)
筆者認(rèn)真閱讀了深圳市住建局文件《關(guān)于深化建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)改革試行評標(biāo)定標(biāo)分離的通知》（深建市[2011]206號）和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例》、深圳市人民政府令249號《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購條例實施細(xì)則》及深圳市財政委員會2014年3月26日頒布的《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》（深財購規(guī)[2014]4號）?，F(xiàn)將深圳評標(biāo)定標(biāo)分離后的定標(biāo)概述如下：
1. 定標(biāo)委員會由誰負(fù)責(zé)組建
深建市住建局[2011]206號文明確規(guī)定，“定標(biāo)委員會由招標(biāo)人負(fù)責(zé)組建”。
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》規(guī)定，由“采購人組織定標(biāo)委員會，由定標(biāo)委員會在候選中標(biāo)供應(yīng)商中確定中標(biāo)供應(yīng)商?！?/DIV>
2. 定標(biāo)委員會成員組成
深建市住建局[2011]206號文規(guī)定，“定標(biāo)委員會成員可由招標(biāo)人的董事會成員、監(jiān)事會成員、單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、中層干部、本項目主要管理人員、或者具有建設(shè)領(lǐng)域中級以上職稱的專家（投標(biāo)單位人員除外）等組成?！?/DIV>
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》規(guī)定，定標(biāo)委員會的成員由采購人的管理人員和所采購項目管理人員組成，并規(guī)定，“采購人的政府采購活動實行行政首長或者法定代表人負(fù)責(zé)制，采購人的法定代表人是本單位政府采購的第一責(zé)任人，采購人的采購責(zé)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和采購經(jīng)辦人是本單位政府采購的直接責(zé)任人?！?/DIV>
3.定標(biāo)方法
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》規(guī)定，“適用評定分離的政府采購項目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的項目選用自定法、抽簽法、競價法或者法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的其他定標(biāo)方法確定中標(biāo)供應(yīng)商。”并進(jìn)一步對自定法、抽取法、競價法作了詳細(xì)的規(guī)定。深建市住建局[2011]206號文也對定標(biāo)方法作了相應(yīng)的規(guī)定。
（1）自定法
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》對自定法的定義是，“自定法是指采購人組織定標(biāo)委員會，由定標(biāo)委員會在候選中標(biāo)供應(yīng)商中確定中標(biāo)供應(yīng)商?！?/DIV>
深圳市住建局深建市[2011]206號文將該方法稱為“有推薦定標(biāo)”，即“由評標(biāo)委員會根據(jù)招標(biāo)文件所確定的評標(biāo)方法評審后，按評標(biāo)方法推薦3 至5 名無排序的中標(biāo)候選人（評標(biāo)委員會的評標(biāo)得分或評標(biāo)價不作為中標(biāo)候選人的排序依據(jù)），由招標(biāo)人組建定標(biāo)委員會，在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定一名中標(biāo)人。”
該定標(biāo)方法與《招標(biāo)投標(biāo)法》一致，無需做任何詮釋。
（2）抽簽法
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》對抽簽法的定義為，“抽簽法是指候選中標(biāo)供應(yīng)商產(chǎn)生后，由采購人委托招標(biāo)機(jī)構(gòu)按照隨機(jī)抽簽的方式在候選中標(biāo)供應(yīng)商中確定中標(biāo)供應(yīng)商?！?/DIV>
深圳市住建局深建市[2011]206號文將該方法稱為“先評后抽”，即“由評標(biāo)委員會根據(jù)招標(biāo)文件所確定的評標(biāo)方法評審后，按評標(biāo)方法推薦三名無排序的中標(biāo)候選人，招標(biāo)人通過隨機(jī)抽簽方式確定一名中標(biāo)人?！?/DIV>
抽簽、搖號等方式常用于博彩活動中。人們普遍認(rèn)為，抽簽、搖號等方式是最公平、公正的。但筆者認(rèn)為，若要使抽簽、搖號等成為最公平、公正的一種方式，必須符合以下兩個基本條件：
第一個基本條件：抽取對象（或號碼載體）是無差異的。例如，雙色球的所有球體必須是無差異的，無論是材質(zhì)、質(zhì)量、形狀等都必須是無差異的。
第二個基本條件：抽取主體（參與博彩的人）是自愿的。
在招投標(biāo)活動中，凡采用隨機(jī)抽取的方式確定中標(biāo)人、選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、確定評標(biāo)委員會成員等也都應(yīng)該滿足上述兩個基本條件：抽取對象是無差異的；抽取主體是自愿的。否則，就是不公平、不公正的，或是不負(fù)責(zé)任的。
例如，隨機(jī)抽取中標(biāo)人，必須滿足： ①被推薦的中標(biāo)候選人的投標(biāo)價格和非價格因素基本上無差異，或存在一些非實質(zhì)性差異，但都在招標(biāo)人（采購人）可以接受的范圍內(nèi)。②采用隨機(jī)抽取方式確定中標(biāo)人是招標(biāo)人（采購人）自覺自愿的行為，并對抽簽結(jié)果負(fù)責(zé)。如果隨機(jī)抽取中標(biāo)人不具備上述兩個基本條件，則不可采用隨機(jī)抽取的方式確定中標(biāo)人。在滿足上述兩個基本條件的情況下，招標(biāo)人（采購人）采用抽簽法確定中標(biāo)人是無可非議的。
（3）競價法
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》對競價法的定義是，“競價法是指候選中標(biāo)供應(yīng)商產(chǎn)生后，由采購人委托招標(biāo)機(jī)構(gòu)組織候選中標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行二次競價，最終報價最低的為中標(biāo)供應(yīng)商。”并規(guī)定，不管采用何種評標(biāo)方法，均可選擇競價法定標(biāo)（深圳市住建局深建市[2011]206號文中未提及競價法）。
該定標(biāo)方法的“二次競價”即二次報價，顯然不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條的規(guī)定，“在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價格、投標(biāo)方案等實質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判?！钡P者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》的上述規(guī)定應(yīng)該是有條件的，即投標(biāo)人的投標(biāo)價格應(yīng)該是經(jīng)過充分競爭的，基本上是不含水分的。但現(xiàn)實的情況是，如今投標(biāo)人的投標(biāo)價格有幾個是不含水分的，特別是在串標(biāo)、圍標(biāo)情況下，或當(dāng)評標(biāo)基準(zhǔn)價采用有效投標(biāo)的中間價時，更是“水淋淋”的。在這種情況下，招標(biāo)人（采購人）架起一臺甩干機(jī)，甩掉水分，是完全必要的。因此，人們沒有必要去責(zé)怪“二次競價”。
4.定標(biāo)方法的選擇
上述深圳市兩個部門的文件都規(guī)定，均由招標(biāo)人（采購人）自主選擇定標(biāo)方法。
深圳市住建局深建市[2011]206號文規(guī)定，“試行評定分離的，招標(biāo)人可自主選擇以下定標(biāo)方式⋯⋯”；
《深圳市政府采購評標(biāo)定標(biāo)分離管理暫行辦法》規(guī)定，“適用評定分離的政府采購項目，采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的項目選用自定法、抽簽法、競價法或者法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的其他定標(biāo)方法確定中標(biāo)供應(yīng)商?！?/DIV>
后 語
從上述分析可以看到，無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，都是評標(biāo)定標(biāo)分離的，所不同的是，評標(biāo)定標(biāo)分離后由誰定標(biāo)。深圳特區(qū)招標(biāo)界的有識之士在當(dāng)下提出了回歸《招標(biāo)投標(biāo)法》的評標(biāo)定標(biāo)分離原則，使人們看到了中國招標(biāo)健康發(fā)展的希望。堅冰已經(jīng)打破，中國招標(biāo)的航船必將沿著《招標(biāo)投標(biāo)法》的航道不斷前進(jìn)！（錢忠寶）
 
 
    來源：《招標(biāo)采購管理》 
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