監(jiān)管部門是否應(yīng)在交易前審核采購文件
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發(fā)布日期：2015年06月01日
摘要：公共資源交易監(jiān)管作為政府管理的工作之一，有一種觀點認為，其事前監(jiān)管事項不僅包括項目立項、資金落實等比較明確的內(nèi)容，還應(yīng)包含審核采購文件的事項。黨的十八大之后，李克強總理在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變會議上指出，政府管理要由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中和事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”。本文立足于客觀事實，結(jié)合工作實際，綜合分析這種交易前審核制度的弊端，并針對性的提出一些意見建議。
對于公共資源交易項目，監(jiān)管部門應(yīng)不應(yīng)該在信息公告發(fā)布之前，負責審核采購文件的合法合理性？一直以來業(yè)界對此存在不同的理解和看法。
一、法律規(guī)定及各地不同做法
1.法律法規(guī)對采購文件責任主體的有關(guān)規(guī)定。
《政府采購法》、《招標投標法》及其配套法規(guī)文件中，都明確規(guī)定了如果采購文件中存在不合理條件限制或排斥潛在投標人，或者以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇，有關(guān)監(jiān)管部門將依法對招標采購人或其委托的代理機構(gòu)進行處罰。很明顯可以看出，保證采購文件合法合理性的責任主體是招標采購人或其委托的代理機構(gòu)。
2.監(jiān)管部門是否審核采購文件，各地做法不一。
查找各地關(guān)于公共資源交易的地方性法規(guī)文件，可以發(fā)現(xiàn)不少地方已將審核采購文件作為了監(jiān)管部門的一項職責。如《河北省公共資源交易市場監(jiān)督管理辦法（試行）》第九條規(guī)定，依照法定職責分工，有關(guān)監(jiān)管部門對公共資源交易活動實施事前、事中和事后監(jiān)督管理，其中主要職責之一就是“審核審查交易前各類交易文件的合法合規(guī)性”；還有《甘肅省省級公共資源交易市場監(jiān)督管理辦法》第三十條，也作了類似規(guī)定。
但也有部分省市采用備案制，如四川省為了進一步深化行政審批制度改革、簡化管理流程、提高工作效率、利于責任追究，去年底，發(fā)改委不再對該省重大建設(shè)項目招標文件進行事前審查，改為在項目開標評標結(jié)束后，由招標人（代理機構(gòu)）將招標文件、評標報告等相關(guān)資料送省發(fā)展改革委備案，并采取系列舉措強化事中、事后監(jiān)督。
二、監(jiān)管部門審核采購文件的弊端分析
1.責任主體不清，成了雙方共同操作辦理。
按照“誰審批誰負責”的原則，只要監(jiān)管部門對采購文件審核通過了，就要承擔相應(yīng)的責任。這種監(jiān)管模式，將本應(yīng)采購人（或代理機構(gòu)）承擔的保證采購文件合法合理性的責任，直接轉(zhuǎn)移給了監(jiān)管部門。
另外，由于采購人和監(jiān)管單位雙方的出發(fā)點不同，看問題的角度不同，審核尺度也不盡相同，監(jiān)管人員在審核采購文件時往往過于嚴格，一些規(guī)定采購人認為是合理的，但監(jiān)管人員認為不合理，一旦出現(xiàn)分歧，采購人一般會按照監(jiān)管部門的要求去做，使得監(jiān)管部門參與到具體的微觀操作辦理層面，結(jié)果造成采購人（或代理機構(gòu)）責任風險意識缺失，采購過程中缺乏積極性和責任心。
2.重復(fù)勞動造成效率低，難以實現(xiàn)有效監(jiān)管。
眾所周之，事前監(jiān)管如果一直讓政府去做，市場主體就處于被動，高效政府難以實現(xiàn)。交易前審核采購文件的監(jiān)管模式，監(jiān)管人員必須事先集中精力，費時費力的去查找采購文件中的問題，等于將招標采購人和代理機構(gòu)已做的工作又重新做了一遍，實際上是一種重復(fù)勞動。
實踐中確實存在少數(shù)代理機構(gòu)受招標采購人影響或指使，在采購文件中設(shè)置違法違規(guī)的不合理條款，代理機構(gòu)人員明知存在問題，但因為雙方合作利益關(guān)系，寧愿違法也不愿得罪招標采購人。而這種審核制，恰恰保護了代理機構(gòu)，可以將矛盾轉(zhuǎn)嫁給監(jiān)管部門，不用和招標采購人正面沖突。
3.問題處理時，有可能顯失公平,監(jiān)管部門面臨信任危機。
這種審核制，給招標采購人和代理機構(gòu)提供了保護傘，為違法違規(guī)人員提供了可乘之機，為了通過審核，他們會將招標采購文件的不合理條款制作的越來越隱蔽，估且不說監(jiān)管人員是否具備審核采購文件所有內(nèi)容的專業(yè)素質(zhì)，即便監(jiān)管部門設(shè)定一個規(guī)則，要求所有采購文件都由專家來論證，這種審核制度仍然不妥，因為無法保證專家論證通過的文件就一定沒有瑕疵。實行了審核制，等于認可了各種采購資料內(nèi)容的合法合理性，假如最終仍然出現(xiàn)了采購文件存在不合理條款，但又經(jīng)審核通過了，監(jiān)管部門就會面臨一個應(yīng)該處理誰，該如何處理的尷尬局面。不管是處理采購人還是專家，監(jiān)管人員也要承擔一定責任。實際上出現(xiàn)這類問題時，監(jiān)管部門既成了裁判員，又成了運動員。
當前，在這種監(jiān)管模式下，已經(jīng)出現(xiàn)了不少供應(yīng)商在公告期發(fā)現(xiàn)采購文件存在傾向性條款或其他問題，向采購人質(zhì)疑未果后，就不再向監(jiān)管部門投訴而轉(zhuǎn)向紀委監(jiān)察部門的情形，其根本原因也是由于這種交易前的審核制。供應(yīng)商認為，采購文件前期都已經(jīng)審核通過了，事后監(jiān)管部門肯定也會和采購人聯(lián)合起來一致針對投訴供應(yīng)商，根本不可能投訴成功。
4.采購人（或代理機構(gòu)）違規(guī)成本低，不能體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)威性。
實行交易前審核采購文件的監(jiān)管部門，處理投訴問題多發(fā)生于事中、事后階段，也就是項目的開評標和合同簽訂以后，大多是供應(yīng)商的違法違規(guī)行為。而對于采購人（或代理機構(gòu)）編制的采購文件存在問題的處理，要么退回重新修改，要么對已發(fā)布公告的發(fā)一個變更澄清公告，將本應(yīng)該依法處理處罰的情形當作采購人主動修改采購文件來做，或者最多取消采購活動，重新組織采購，招標采購人和其委托的代理機構(gòu)只是時間損失，違規(guī)成本過低。
其實，監(jiān)管不僅僅針對供應(yīng)商，同樣也針對采購人（或代理機構(gòu)），招標過程的任何時候，發(fā)現(xiàn)問題都應(yīng)叫停糾錯，并且要依法進行處理處罰。
三、專家觀點及意見對策
筆者就此問題咨詢了業(yè)內(nèi)有關(guān)專家，回復(fù)概況如下:一是監(jiān)管部門該不該審查采購文件，法律條款并未做出明確規(guī)定。但根據(jù)“對于政府來說，法無授權(quán)不可為”的指導精神，一些地方政府設(shè)定的審核采購文件的做法，是缺少法律支撐的；二是“審核以后方可發(fā)布”實則超越了監(jiān)管權(quán)限，屬于違法設(shè)立的變相行政審批，涉嫌“搶權(quán)”的同時又加大了責任，激化了矛盾。
為了明確和加強采購人的責任意識，監(jiān)管部門應(yīng)走出“只有審核采購文件才是真正的監(jiān)管”的誤區(qū)。這樣，監(jiān)管部門不再承擔審批的責任，可以通過招標公告期間及后期的監(jiān)督，對責任主體編制的采購文件存在的違法違規(guī)問題依法進行處理，并且通過發(fā)布責令改正書或者處理意見書的形式，在曝光臺公布于眾，以起到以儆效尤的作用。很明顯，這樣的監(jiān)管模式要比一次次的糾正錯誤效果要好的多，可以使招標采購人和其委托的代理機構(gòu)很快就能意識到自己應(yīng)承擔的責任，在招標采購活動中盡最大能力避免出現(xiàn)違法違規(guī)問題。
對采購文件的監(jiān)管應(yīng)實行“分離式”或者“體外式”監(jiān)管。即采購人（或代理機構(gòu)）在發(fā)布各類采購信息時，須注明監(jiān)管部門及聯(lián)系方式，并且為了讓監(jiān)管部門了解相關(guān)信息，應(yīng)將采購文件同時抄送相關(guān)監(jiān)管部門。監(jiān)管部門不再介入項目的具體操作，但在發(fā)現(xiàn)問題或接到舉報，經(jīng)調(diào)查屬實后可以隨時責令采購人改正直至叫停。這樣的監(jiān)管模式，才能既不影響采購項目正常的操作辦理，又能權(quán)責分明。（作者：李 猛 單位：鄒城市公共資源交易中心）
來源：《招標采購管理》
