淺議如何規(guī)范公共資源交易與管理
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發(fā)布日期：2015年06月18日
依法治國的前提是政府依法行政，是公共資源交易管理遵從的基本準(zhǔn)則。而如何處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，則是政府全面正確履行其職能需要認(rèn)真研究的問題。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，此前《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求進(jìn)一步深化行政審批制度改革，對市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批而由市場機(jī)制配置，對直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，要求一律下放地方和基層管理，以正確處理好政府與市場關(guān)系。同時(shí)，對一些事務(wù)性管理服務(wù)，要求要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買，以全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。而規(guī)范公共資源交易，對其正確引導(dǎo)并加強(qiáng)管理與服務(wù)，是實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)、文化需要，全面正確地履行政府職能的一種重要體現(xiàn)。為此，在依法治國方針指引下，本文對規(guī)范公共資源交易行為的方法、手段，交易主體與政府、行業(yè)自律管理的關(guān)系進(jìn)行了有益探索，其宗旨在于維護(hù)國家利益、社會公共利益，使公共資源交易向規(guī)范化、法制化方向發(fā)展。
一、依法對公共資源交易管理是政府履行其職能的重要體現(xiàn)
1.公共資源
公共資源指自然生成或存在的，由全體或某一區(qū)域社會成員共同所有的資源，如土地、礦藏、河流、空氣等自然資源，國有產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，關(guān)系社會公共利益、公眾安全項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目及其伴隨服務(wù)，或是由公共財(cái)政支持項(xiàng)目等。什么是公共資源交易？公共資源交易是以公共資源為客體的一種特殊的市場交易，其宗旨在于維護(hù)社會公共利益，采用市場機(jī)制促進(jìn)公共資源要素優(yōu)化配置，以使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮最大效用。
自然資源是社會成員共同享用資源，其開發(fā)與使用需符合宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，同時(shí)，為維護(hù)社會公平正義，對其開發(fā)或使用人的選擇，需以最大限度發(fā)揮資源的社會功用，進(jìn)而維護(hù)社會公共利益為前提；而關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目，以及國有產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，具有向社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)特性，社會成員沒有選擇而只能被動(dòng)接受，即具有高度壟斷性。為此，其生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)、質(zhì)量和數(shù)量需以滿足社會需求及發(fā)展為前提，不能完全進(jìn)行企業(yè)自主經(jīng)營。
2.政府職責(zé)
政府職責(zé)來源于《憲法》?！稇椃ā返诎耸鍡l和第一百零五條分別規(guī)定，中央人民政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是國家最高行政機(jī)關(guān)，地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)，對上一級國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，中央政府對全國人民代表大會負(fù)責(zé)。所以，各級人民政府是人民利益的守護(hù)人，依法行政、維護(hù)人民利益是憲法賦予各級人民政府的職責(zé)。
依法行政前提是行政機(jī)關(guān)知法懂法，“法有授權(quán)必須為、法無授權(quán)即禁止”！《行政許可法》第二十二條規(guī)定，行政許可由具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，對此《行政監(jiān)察法》第十八條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令，進(jìn)而維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能。
3.市場
市場是商品交易關(guān)系的總和，是市場交易載體。那么，什么是市場經(jīng)濟(jì)？市場經(jīng)濟(jì)是以市場作為配置社會資源基本手段的一種經(jīng)濟(jì)制度。這里的市場配置，指通過市場機(jī)制的作用調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、配置資源和協(xié)調(diào)供求關(guān)系，是一種客觀的、自發(fā)的，也是整個(gè)社會的資源配置。
市場經(jīng)濟(jì)作為一種經(jīng)濟(jì)組織形式，由市場主體、市場客體、市場交易規(guī)則等要素構(gòu)成。
（1）市場主體
市場交易活動(dòng)由人進(jìn)行。市場主體就是從事市場交換和為交換而進(jìn)行生產(chǎn)的人和人的群體,即自然人、企業(yè)及相關(guān)政府部門。這里，政府部門的核心在于履行其為保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而進(jìn)行管理和宏觀調(diào)控職能，組織政府采購和國有企業(yè)參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，其也是市場主體之一。
（2）市場客體
市場客體是市場交易對象，指用于交換的產(chǎn)品或勞務(wù)，包括有形和無形兩類客體，前者是人們在交易中看得見、摸得著的商品，如材料、機(jī)電設(shè)備等，后者是不以有形物質(zhì)形式存在于市場上的商品，如工程咨詢服務(wù)、專利技術(shù)等。
市場客體具有以下特點(diǎn)：①具有使用價(jià)值或某種效用，能夠滿足人們的某種需要；②具有不同的使用價(jià)值，能夠分別滿足交換雙方不同的需要；③是必需經(jīng)濟(jì)物品，不是可有可無的經(jīng)濟(jì)物品；④具有價(jià)值量的差別。
（3）交易規(guī)則
市場經(jīng)濟(jì)以權(quán)益和法制為基礎(chǔ)。為此，市場交易規(guī)則是指各市場主體在市場上進(jìn)行交易活動(dòng)須遵守的行為準(zhǔn)則與規(guī)范，一般由三部分構(gòu)成：
一是國家頒布的，旨在采用國家強(qiáng)制力約束交易行為，進(jìn)而保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益的法律，包括：①規(guī)范市場主體行為和市場主體資格條件的法律，如公司法、合資企業(yè)法等；②維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序有序進(jìn)行的法律，如合同法，統(tǒng)計(jì)法、招標(biāo)投標(biāo)法、商標(biāo)法等；③規(guī)范政府宏觀調(diào)控市場行為，避免和減少盲目性或主觀隨意性的法律，如預(yù)算法、稅收征管法等；④規(guī)范對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)及外貿(mào)關(guān)系的法律，如外匯管理法、反傾銷法、涉外經(jīng)濟(jì)合作法等。
二是行業(yè)自律組織頒布的，旨在保護(hù)國家利益、社會公共利益，維護(hù)其會員權(quán)益的行為準(zhǔn)則或規(guī)范，如中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會頒布的《中國招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)自律公約》，對其會員行為作出了明確的自律約束；中國證券業(yè)協(xié)會對其會員的紀(jì)律處分有5種，即行業(yè)內(nèi)通報(bào)批評、公開譴責(zé)、暫?；蛘呷∠麉f(xié)會授予的業(yè)務(wù)資格、暫停部分會員權(quán)利和取消會員資格等。
三是市場交易主體“約定俗成”的交易原則，包括自愿、平等、公平、誠實(shí)信用等原則，這當(dāng)中，平等原則體現(xiàn)交易雙方地位平等；公平原則講求交易中明碼標(biāo)價(jià)、秤平尺準(zhǔn)、童叟無欺；誠實(shí)信用，要求交易雙方“內(nèi)誠于心、外信于人”，是市場交易的基礎(chǔ)。
所以，市場經(jīng)濟(jì)是市場主體以有形或無形市場，如農(nóng)貿(mào)市場和互聯(lián)網(wǎng)為平臺，遵從市場交易規(guī)則進(jìn)行客體交易，政府對其進(jìn)行宏觀調(diào)控、維護(hù)市場秩序，進(jìn)而保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益的一種經(jīng)濟(jì)體制。
4.政府與市場關(guān)系
（1）市場機(jī)制——看不見的手
“市場是一只看不見的手”，能將私利和公利協(xié)調(diào)一致，但其實(shí)現(xiàn)資源有效配置是有條件的，即市場必須是完全競爭市場，反之，存在不完全競爭時(shí)，將出現(xiàn)低效或無效狀態(tài)，即“市場失靈”，如公共產(chǎn)品供給不足、外部效應(yīng)、市場壟斷或是信息不對稱的存在。單純的市場機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，它使得市場存在這樣或那樣的功能缺陷，造成收入分配不均，不符合社會進(jìn)步要求。
（2）政府宏觀調(diào)控——看得見的手
深化經(jīng)濟(jì)體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用的核心是正確處理政府與市場關(guān)系。在這一過程中，政府這只看得見的手，其職責(zé)著重是彌補(bǔ)市場機(jī)制失靈，促進(jìn)社會公平正義，“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”等都屬于政府不依法履職，影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)行為。這也是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，要求政府依法全面履行其職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政，堅(jiān)決懲處失職、瀆職等，其宗旨在于發(fā)揮政府這只看得見的手在全面深化改革中的作用。
綜上所述，公共資源涉及社會公共利益，其交易是政府“法定職責(zé)必須為”依法行政的一種重要體現(xiàn)，其作用在于彌補(bǔ)“市場失靈”以維護(hù)全民利益，其核心在于確定政府與市場界限，落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”的要求，整合公共資源交易平臺，完善交易目錄和交易規(guī)則，并依法對交易事項(xiàng)和交易主體進(jìn)行監(jiān)督。
公共資源交易市場有兩種，一種是傳統(tǒng)意義上的實(shí)體市場，即交易人在政府劃定的交易場所交易，另一種是網(wǎng)上虛擬市場或電子交易平臺。無論哪一種，政府對公共資源交易的管理主要集中在兩個(gè)方面，一是交易市場組建，包括實(shí)體或虛擬交易市場構(gòu)建、制定交易規(guī)則以提供交易人依法交易，二是對交易依法監(jiān)督，糾正違法行為以維護(hù)市場交易秩序，保護(hù)社會公共利益。為此，要求負(fù)有監(jiān)督職能或交易服務(wù)職能人員切實(shí)提高其職業(yè)、道德素質(zhì)，提高其依法行政能力和服務(wù)意識，進(jìn)而維護(hù)市場交易秩序。
二、公共資源交易中一些突出問題及表現(xiàn)
公共資源交易涉及工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，交易參與人包括行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、交易場所、交易服務(wù)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)人、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、供應(yīng)商、競買人、評標(biāo)委員會、談判小組、詢價(jià)小組，以及社會其他人等，其在公共資源交易中的一些突出問題及表現(xiàn)如下：
1.行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)
行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督是公共資源交易得以實(shí)現(xiàn)的保障，這就需要行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員對相關(guān)法律法規(guī)的有透徹理解，進(jìn)而依法執(zhí)法。實(shí)踐過程中，一些行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員距此還有較大差距，主要表現(xiàn)在：①缺乏服務(wù)熱情，“門難進(jìn)、臉難看”，簡單一句“不合規(guī)”將交易人拒之門外；②法律素質(zhì)不滿足崗位需求，不能及時(shí)查處違法交易行為，常以個(gè)人主觀認(rèn)識或經(jīng)驗(yàn)代替法律規(guī)定，以文件審查代替?zhèn)浒付蠼灰兹?；③專業(yè)素質(zhì)跟不上社會發(fā)展，不懂技術(shù)但仍以個(gè)人經(jīng)驗(yàn)要求交易人等。
2.交易場所、交易服務(wù)機(jī)構(gòu)
交易場所和交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是提供交易系統(tǒng)服務(wù)，不是交易人，不具有行政監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中，一些交易系統(tǒng)技術(shù)上不滿足交易需要，或交易服務(wù)機(jī)構(gòu)“錯(cuò)位、越位”現(xiàn)象在一定程度上還比較嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：①服務(wù)與監(jiān)督職責(zé)不清，一些交易場所（或服務(wù)機(jī)構(gòu)）與行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)“一套人馬，兩塊牌子”；②違規(guī)代理交易，如一些交易場所直接代理招標(biāo)，編制招標(biāo)文件、造價(jià)文件，組織開標(biāo)、評標(biāo)等違規(guī)獲取代理服務(wù)費(fèi)；③服務(wù)人員職業(yè)、道德素質(zhì)不滿足要求，一些交易場所或交易服務(wù)機(jī)構(gòu)私下與投標(biāo)人串通并違法獲取額外收入等。
3.招標(biāo)人、采購人和拍賣人
招標(biāo)人、采購人是市場交易中的需求人，但涉及社會公共利益時(shí)，獲益人應(yīng)是全體社會成員，招標(biāo)人、采購人和拍賣人實(shí)際上是需求代理人，這就事實(shí)形成借公共資源交易而非法獲取收益的動(dòng)因。主要表現(xiàn)在與獲益人合謀：①將必須進(jìn)行招標(biāo)或是政府采購項(xiàng)目不招標(biāo)，不進(jìn)行政府采購而規(guī)避招標(biāo)或是政府采購，將須組織招拍掛的國有土地、產(chǎn)權(quán)、礦權(quán)等涉及公共利益項(xiàng)目不組織招拍掛；②違法組織交易活動(dòng)，如應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)而擅自采用其他方式采購，招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件發(fā)售、澄清、修改時(shí)限，或是提交資格預(yù)審申請文件、投標(biāo)文件的時(shí)限不符合法律、法規(guī)及規(guī)定，或是接受應(yīng)當(dāng)拒收的投標(biāo)文件投標(biāo)，不依法組建資格審查委員會或評標(biāo)委員會，或是招拍掛程序不符合法律、法規(guī)及規(guī)定等；③以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人、供應(yīng)商或是競買人，如在資格、技術(shù)、商務(wù)條件中不依照招標(biāo)項(xiàng)目特點(diǎn)和需要而是按某一個(gè)或幾個(gè)投標(biāo)人、供應(yīng)商或是競買人的條件設(shè)置，或是設(shè)定區(qū)域市場準(zhǔn)入條件，強(qiáng)制辦理投標(biāo)或競拍許可等；④泄露應(yīng)當(dāng)保密的與招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的情況和資料，如違法泄露投標(biāo)人的名稱、數(shù)量、標(biāo)底、評標(biāo)委員會名單，以及資格預(yù)審情況或評標(biāo)情況等；⑤違法組織投標(biāo)人、供應(yīng)商或競買人串通，或是與評標(biāo)委員會成員串通等；⑥依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，與投標(biāo)人、供應(yīng)商或競買人就投標(biāo)競標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，或是在評標(biāo)委員會依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人、成交供應(yīng)商或是買受人；⑦無正當(dāng)理由不發(fā)出中標(biāo)通知書或成交通知書、中標(biāo)通知書或成交通知書發(fā)出后無正當(dāng)理由改變中標(biāo)結(jié)果，或是不與中標(biāo)人、成交供應(yīng)商或是買受人簽訂合同，或是與中標(biāo)人、成交供應(yīng)商或是買受人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議等。
4.采購代理機(jī)構(gòu)
采購代理機(jī)構(gòu)是招標(biāo)人或采購人的代理人，在招標(biāo)人或采購人授權(quán)范圍內(nèi)以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為，而由被代理人對其代理行為承擔(dān)民事責(zé)任，故此，采購代理機(jī)構(gòu)的違法行為與上述招標(biāo)人、采購人和拍賣人的違法表現(xiàn)基本相同，同時(shí)還包括其在代理招標(biāo)項(xiàng)目中投標(biāo)、代理投標(biāo)或者向該項(xiàng)目投標(biāo)人提供咨詢、為投標(biāo)人編制投標(biāo)文件等。
5.投標(biāo)人、供應(yīng)商和競買人
投標(biāo)人、供應(yīng)商和競買人是市場交易中的即將供給人，應(yīng)當(dāng)依法參與公共資源交易并按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)或拍買項(xiàng)目。實(shí)踐中，其違法交易行為主要表現(xiàn)在虛假交易或弄虛作假騙取成交：①相互串通或者與招標(biāo)人、采購人、委托人或拍賣人，或是評標(biāo)委員會、談判、詢價(jià)小組成員串通，非法獲取收益；②向招標(biāo)人、采購人、評標(biāo)委員會、談判、詢價(jià)小組成員行賄，或是向拍賣人行賄而非法獲取收益；③以他人名義參與投標(biāo)、政府采購或是國有土地、產(chǎn)權(quán)、礦權(quán)招拍掛活動(dòng)，或者參與投標(biāo)、政府采購或是國有土地、產(chǎn)權(quán)、礦權(quán)招拍掛活動(dòng)中以其他方式弄虛作假，騙取中標(biāo)、成交或是買受權(quán)；④無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人、采購人或委托人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標(biāo)人、采購人或委托人提出附加條件；⑤不履行與招標(biāo)人、采購人或者委托人訂立的合同，違法將中標(biāo)、成交項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給他人，或者將中標(biāo)、成交項(xiàng)目肢解后分別轉(zhuǎn)讓給他人的，或者違法將中標(biāo)、成交項(xiàng)目部分主體、關(guān)鍵性工作分包給他人等。
6.評標(biāo)委員會和談判小組、詢價(jià)小組
評標(biāo)委員會和談判小組、詢價(jià)小組是投標(biāo)或供應(yīng)商響應(yīng)結(jié)果的評審比較人，性質(zhì)上帶有評估性質(zhì)，但其評估行為受法律法規(guī)約束。實(shí)踐中，其違法評審比較主要表現(xiàn)在：①與投標(biāo)人或供應(yīng)商存在利害關(guān)系而不回避；②收受采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、其他利害關(guān)系人的財(cái)物或者其他不正當(dāng)利益；③對依法應(yīng)當(dāng)否決的不提出否決意見，不按照招標(biāo)文件或采購文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法評標(biāo)、談判或是詢價(jià)；④私下接觸投標(biāo)人或供應(yīng)商，或是暗示或者誘導(dǎo)投標(biāo)人或供應(yīng)商作出澄清、說明或者接受其主動(dòng)提出的澄清、說明；⑤向他人泄露評審和比較、中標(biāo)候選人推薦情況，或是透露泄露其在評審過程中獲悉的國家秘密、商業(yè)秘密等。
7.社會其他人
公共資源交易活動(dòng)關(guān)系社會全員利益，交易過程中一些社會人，包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部、招標(biāo)人或采購人的上級機(jī)關(guān)或單位、行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)或是公共資源交易、提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)，也不乏非法干預(yù)、影響交易過程和結(jié)果的人員，違反法律、法規(guī)及其他政策性規(guī)定或者議事規(guī)則等，利用職權(quán)或社會地位向相關(guān)部門、人員采取暗示、授意、打招呼、批條子、指定、強(qiáng)令等方式，影響公共資源交易，主要表現(xiàn)在：①對依法必須進(jìn)行招拍掛項(xiàng)目不招拍掛，采用協(xié)議出讓，以及采用合作開發(fā)、招商引資、歷史遺留問題等名義或者使用先行立項(xiàng)、先行選址定點(diǎn)確定用地者等手段規(guī)避招拍掛，或者依法應(yīng)當(dāng)公開采購項(xiàng)目實(shí)行邀請采購，或者假借保密工程、搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊工程名義規(guī)避招拍掛；②操縱或者以暗示、授意、指定等方式影響公共資源交易活動(dòng)中投標(biāo)人、供應(yīng)商或是競賣人資格的確定或者交易結(jié)果，擅自變更交易項(xiàng)目中標(biāo)人、成交供應(yīng)商或是買受人等；③擅自批準(zhǔn)調(diào)整土地用途或者減免土地使用權(quán)出讓金或者其他依法影響國家交納的費(fèi)用，向不具備發(fā)放國有土地使用證書條件的發(fā)放國有土地使用證書等。
公共資源交易中存在的上述違法行為亟需治理，為此，政府須依據(jù)法律賦予其的職責(zé)，規(guī)范公共資源交易，查處違法交易行為，進(jìn)而維護(hù)市場交易秩序，保護(hù)社會公共利益。
三、規(guī)范公共資源交易的政府職責(zé)
政府依法對公共資源交易進(jìn)行管理，其宗旨在于維護(hù)社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益，以使公共資源經(jīng)交易能真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，為此，政府在規(guī)范公共資源交易中盡到以下職責(zé)：
（一）整合公共資源交易平臺
交易平臺即市場?！秶鴦?wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確要求，要整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。為此，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府須按照規(guī)定完成公共資源交易平臺的整合工作，包括：
（1）交易事項(xiàng)整合。將分散在不同部門、領(lǐng)域的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)、政府采購等整合，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確涉及社會公共利益交易的其他事項(xiàng)，如出租車經(jīng)營權(quán)、城市公共空間，如繁華街道、地鐵廣告經(jīng)營權(quán)等，進(jìn)而完成《公共資源交易目錄》。
（2）交易系統(tǒng)整合。交易系統(tǒng)整合既包括場所整合，又包括信息系統(tǒng)、交易系統(tǒng)、評審專家資源和輔助評審系統(tǒng)的整合，這是一項(xiàng)繁重工作.因原有工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺，一是場所和專家資源分散，二是交易規(guī)則、流程不一致，三是原信息系統(tǒng)、交易系統(tǒng)以及輔助評審系統(tǒng)采用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括接口轉(zhuǎn)換標(biāo)準(zhǔn)千差萬別等，即便是原有同一類別交易系統(tǒng)，不同地區(qū)、甚至同一地區(qū)內(nèi)不同市場，其交易規(guī)則、流程也不統(tǒng)一。為履行政府職責(zé)，設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府應(yīng)充分研究轄區(qū)實(shí)際情況，在統(tǒng)一規(guī)劃基礎(chǔ)上，兼顧行業(yè)特點(diǎn)和地區(qū)差異，重點(diǎn)整合共享資源、制度規(guī)則和監(jiān)管體制，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的交易平臺體系，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置，同時(shí)，提升政府公共服務(wù)能力。
（3）行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員整合。行政監(jiān)督是公共資源交易的重要保障，也是國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益的有力保障，為此，需對原有工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)整合，特別需要建立統(tǒng)一的公共資源交易監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)，要以“依法治國、依法行政”為契機(jī)，組建一支知法守法、懂專業(yè)技術(shù)和監(jiān)督業(yè)務(wù)的行政監(jiān)督隊(duì)伍以及激勵(lì)機(jī)制，不斷豐富其法律法規(guī)、公共資源專業(yè)知識和行政監(jiān)督技能，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流和研討，以提高其依法監(jiān)督、查處違法交易行為能力，為公共資源交易提供保障。
（二）制定公共資源交易規(guī)則
公共資源交易規(guī)則，包括國家頒布的法律、地方人民政府頒布的法規(guī)和有關(guān)行業(yè)組織頒布的自律規(guī)則，以及交易管理機(jī)構(gòu)依據(jù)交易系統(tǒng)依法設(shè)置的交易流程等。
（1）完善公共資源交易法律體系。《招標(biāo)投標(biāo)法》界定了關(guān)系社會公共利益、公共安全的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)，以及采用國有資金投資、國家融資或者使用國際組織、外國政府貸款、援助資金的工程建設(shè)項(xiàng)目的交易規(guī)則，《政府采購法》界定了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)，或是限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的交易規(guī)則，二者有一定交叉，但未涵蓋所有公共資源，甚至有較大缺口。為規(guī)范公共資源交易行為，首要工作是在《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》和《拍賣法》基礎(chǔ)上，完善公共資源交易法律體系，以保護(hù)國家利益、社會公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)依法治國和人民政府依法行政。
（2）頒布公共資源交易目錄。該目錄是政府界定公共資源交易范圍的基礎(chǔ)，既包括已經(jīng)列入了依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目、國有土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)和政府采購項(xiàng)目，還包括屬于區(qū)域公共資源范疇而地方經(jīng)濟(jì)又需要交易的其他公共資源，如屬集體所有的森林、草原、荒地、灘涂等。
（3）頒布公共資源交易規(guī)則和交易流程。如頒布工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、非招標(biāo)投標(biāo)交易規(guī)則、政府采購規(guī)則、土地使用權(quán)、礦權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)的招標(biāo)、拍賣、掛牌交易規(guī)則和交易流程，完成各類公共資源交易中使用的標(biāo)準(zhǔn)資格預(yù)審文件、標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件、標(biāo)準(zhǔn)談判文件、標(biāo)準(zhǔn)詢價(jià)通知書和中標(biāo)、成交技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)處置以及公共資源交易后評價(jià)制度等。
（4）明確公共資源交易主體責(zé)任。公共資源交易操作者是人，故建立公共資源交易人員責(zé)任制，有利于從操作層面約束交易當(dāng)事人依法交易，以及時(shí)追溯當(dāng)事人責(zé)任，包括招標(biāo)人、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、委托人及拍賣人、投標(biāo)人、供應(yīng)商、競買人、評標(biāo)委員會、評審委員會、談判小組、詢價(jià)小組等負(fù)責(zé)人及其責(zé)任及追究等。
（5）頒布行政監(jiān)督準(zhǔn)則及交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行政監(jiān)督人員行為，包括行政監(jiān)督人員設(shè)置、行政監(jiān)督事項(xiàng)或監(jiān)督點(diǎn)、監(jiān)督設(shè)施、方法等；交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范交易服務(wù)人員行為，包括服務(wù)設(shè)施、服務(wù)事項(xiàng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則等，以展現(xiàn)行政監(jiān)督人員依法行政、交易服務(wù)人員提供服務(wù)的精神風(fēng)貌。
（6）建立爭議調(diào)解機(jī)制、投訴處理機(jī)制及其他需頒布的公共資源交易規(guī)則等。
（三）維護(hù)公共資源交易秩序
作為依法行政的重要方面，地方人民政府應(yīng)加強(qiáng)對公共資源交易的監(jiān)督與服務(wù)，要針對公共資源交易項(xiàng)目特點(diǎn)和管理需要，定人定責(zé)，依行政監(jiān)督準(zhǔn)則依法行政，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處違法交易行為，以維護(hù)公共資源交易秩序，保護(hù)國家利益和社會公共利益。
對交易過程、交易結(jié)果，以及交易人及其利害關(guān)系人的投訴，對違法交易行為舉報(bào)查處記錄等，完善交易檔案和行政監(jiān)督管理，同時(shí)，建立行政監(jiān)督人員責(zé)任制，對應(yīng)當(dāng)查處而未查處，或者事后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在違法交易行為且涉及行政監(jiān)督人員的，須依法追究其行政監(jiān)督職責(zé)，以維護(hù)行政監(jiān)督的嚴(yán)肅性。
四、行業(yè)自律是規(guī)范公共資源交易不可或缺的重要組成部分
行業(yè)自律指行業(yè)組織成員自覺遵守該組織紀(jì)律要求的行為，是社會管理的重要組成部分，其宗旨是規(guī)范行業(yè)行為，協(xié)調(diào)同行利益關(guān)系，維護(hù)社會公平，促進(jìn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展。公共資源交易涉及招標(biāo)人、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、委托人及拍賣人、投標(biāo)人、供應(yīng)商、競買人等多方交易主體，以及評標(biāo)委員會、評審委員會、談判小組和詢價(jià)小組成員等自然人，所以，規(guī)范公共資源交易離不開行業(yè)自律。為此，應(yīng)開展以下工作：
1.進(jìn)一步完善公共資源交易行業(yè)組織建設(shè)，以形成公共資源交易行業(yè)自律組織
公共資源交易牽涉多方交易主體和參與人，分散在不同行業(yè)協(xié)會，如招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會、拍賣協(xié)會、政府采購協(xié)會（籌備中），是一種分散自律模式，同時(shí)也沒有覆蓋公共資源交易涉及的所有交易主體，有的交易人可能還沒有加入任何行業(yè)組織，不利于行業(yè)自律管理。為此，需由交易監(jiān)督機(jī)構(gòu)、交易中心及其系統(tǒng)維護(hù)機(jī)構(gòu)、招標(biāo)人、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、委托人及拍賣人、投標(biāo)人、供應(yīng)商、競買人等發(fā)起成立統(tǒng)一的公共資源交易協(xié)會，同時(shí)，將所有參與公共資源交易的組織、機(jī)構(gòu)納入該行業(yè)組織以進(jìn)行自律管理。
2.制定統(tǒng)一的公共資源交易行業(yè)自律規(guī)則
中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會于2006年3月31日經(jīng)其第一屆常務(wù)理事會通過，公布了招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)自律公約，中國拍賣行業(yè)協(xié)會于2011年發(fā)布了中國文物藝術(shù)品拍賣企業(yè)自律公約、2014年發(fā)布中國機(jī)動(dòng)車拍賣企業(yè)自律公約等，并沒涵蓋所有公共資源交易主體，同時(shí)自律規(guī)則也不盡一致。為此，需在已有的自律公約或規(guī)則基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的公共資源交易自律規(guī)則及相應(yīng)處罰規(guī)則，以約束行業(yè)組織成員交易行為。
3.頒布公共資源交易引導(dǎo)性規(guī)則
引導(dǎo)性規(guī)則是行業(yè)組織依法保護(hù)會員權(quán)益，對其交易行為引導(dǎo)的一種指南，以實(shí)現(xiàn)“守信獲益、失信受懲”自律機(jī)制，如公共資源交易中涉及資格預(yù)審文件編制指南、招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書等采購文件編制指南、投標(biāo)文件、相應(yīng)文件編制指南、評標(biāo)、評審指南、談判、詢價(jià)指南，以及采購代理、拍賣指南等指導(dǎo)性文件。
4.頒布公共資源交易評價(jià)性規(guī)則
評價(jià)性規(guī)則是行業(yè)組織履行社會職責(zé)，對優(yōu)秀會員予以行業(yè)認(rèn)可，并以此弘揚(yáng)社會主義正氣的一種后評價(jià)，招標(biāo)投標(biāo)評價(jià)性規(guī)則涉及信用數(shù)據(jù)采集及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)處理、評價(jià)規(guī)則和評價(jià)模型等事項(xiàng)，主要是以下三個(gè)方面評價(jià)事項(xiàng)：
一是公共資源交易主體，如招標(biāo)人、采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、委托人及拍賣人、投標(biāo)人、供應(yīng)商、競買人信用評價(jià)，以及會員創(chuàng)優(yōu)規(guī)則、評審辦法等。
二是公共資源交易系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)及其主要負(fù)責(zé)人信用評價(jià)，以及創(chuàng)優(yōu)規(guī)則、評審辦法等。
三是公共資源交易從業(yè)人員，即招標(biāo)人、采購人項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，或其委托的代理機(jī)構(gòu)、拍賣人項(xiàng)目經(jīng)理，投標(biāo)人、供應(yīng)商、競買人主要負(fù)責(zé)人，以及評標(biāo)專家等信用評價(jià)，以及其創(chuàng)優(yōu)規(guī)則、辦法等。
規(guī)范公共資源交易，核心是規(guī)范交易人的行為，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，要堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合。國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須堅(jiān)持一手抓法治、一手抓德治，要培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，要以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對道德建設(shè)的促進(jìn)作用，同時(shí)，要強(qiáng)化道德對法治文化的支撐作用，實(shí)現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰，也只有這樣才能最終實(shí)現(xiàn)依法治國和依法行政，規(guī)范公共資源交易與管理。（作者：毛林繁 中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會副秘書長）
來源：《招標(biāo)采購管理》
