監(jiān)管效率低 開(kāi)標(biāo)遇尷尬——標(biāo)后監(jiān)管需提高辦事效率
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發(fā)布日期：2015年06月18日
案例回顧
2014年7月31日，某工程開(kāi)標(biāo)，共有A、B、C、D四個(gè)投標(biāo)人提交了投標(biāo)文件，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，認(rèn)定投標(biāo)人A、B、C串通投標(biāo)，以有效投標(biāo)不足三個(gè)使得投標(biāo)明顯缺乏競(jìng)爭(zhēng)為由，否決全部投標(biāo)。招標(biāo)人宣布招標(biāo)失敗，重新招標(biāo)。9月1日，該項(xiàng)目第二次開(kāi)標(biāo)，仍然是A、B、C、D四個(gè)投標(biāo)人提交了投標(biāo)文件，投標(biāo)人D當(dāng)場(chǎng)提出異議，認(rèn)為投標(biāo)人A、B、C在本工程第一次招標(biāo)時(shí)就串通投標(biāo)，且沒(méi)有處理完畢，不具備投標(biāo)資格，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收投標(biāo)文件，或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)暫停或取消其投標(biāo)資格。招標(biāo)人認(rèn)為：投標(biāo)人A、B、C在本工程第一次招標(biāo)時(shí)串通投標(biāo)，但不能由此推理第二次招標(biāo)也是串通投標(biāo)，且沒(méi)有任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)書(shū)面材料暫?；蛉∠渫稑?biāo)資格。招標(biāo)人當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)并準(zhǔn)備繼續(xù)開(kāi)標(biāo)，同時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告了此事。投標(biāo)人D不認(rèn)同投標(biāo)人的答復(fù)及舉動(dòng)，立即向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提起投訴，監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)即決定暫停開(kāi)標(biāo)，并送達(dá)書(shū)面材料暫停投標(biāo)人A、B、C投標(biāo)資格。投標(biāo)人D亦撤回投訴。
案例評(píng)析
1．現(xiàn)場(chǎng)異議與答復(fù)不容馬虎
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條第三款規(guī)定，“投標(biāo)人對(duì)開(kāi)標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)，并制作記錄”。
開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)可能出現(xiàn)對(duì)投標(biāo)文件提交、截止時(shí)間、開(kāi)標(biāo)程序、投標(biāo)文件密封檢查和開(kāi)封、唱標(biāo)內(nèi)容、標(biāo)底價(jià)格的合理性（如有）、開(kāi)標(biāo)記錄、唱標(biāo)次序等的爭(zhēng)議，以及投標(biāo)人和招標(biāo)人或者投標(biāo)人相互之間是否存在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定的利益沖突的情形，這些爭(zhēng)議和問(wèn)題如不及時(shí)加以解決，將影響招投標(biāo)的有效性以及后續(xù)評(píng)標(biāo)工作，事后糾正存在困難或者根本無(wú)法糾正。因此，對(duì)于開(kāi)標(biāo)中的問(wèn)題，投標(biāo)人認(rèn)為不符合有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出異議。異議成立的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取糾正措施，或者提交評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審確認(rèn)；投標(biāo)人異議不成立的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)給予解釋說(shuō)明。異議和答復(fù)應(yīng)記入開(kāi)標(biāo)會(huì)記錄或者制作專(zhuān)門(mén)記錄以備查。需要說(shuō)明的是，開(kāi)標(biāo)工作人員包括監(jiān)督人員不應(yīng)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)投標(biāo)文件作出有效或者無(wú)效的判斷處理。
本案中，招標(biāo)人現(xiàn)場(chǎng)答復(fù)異議處置妥當(dāng)，尤其是在第二次開(kāi)標(biāo)答復(fù)投標(biāo)人D的同時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)此事，實(shí)際上在變相督促其對(duì)第一次開(kāi)標(biāo)時(shí)投標(biāo)人A、B、C串通投標(biāo)的處理結(jié)果，到位又不越位。
投標(biāo)人D在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)當(dāng)場(chǎng)提出異議不妥，理由有二：一是不符合《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條第三款所規(guī)定的異議情形；二是投標(biāo)人的投標(biāo)資格應(yīng)當(dāng)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)或監(jiān)管機(jī)構(gòu)確認(rèn)。
2．監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在工作缺失
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十一條第二款規(guī)定，“行政監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起3個(gè)工作日內(nèi)決定是否受理投訴，并自受理投訴之日起30個(gè)工作日內(nèi)作出書(shū)面處理決定；需要檢驗(yàn)、檢測(cè)、鑒定、專(zhuān)家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在內(nèi)”。
本案中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效率低下是引起投訴的直接原因，沒(méi)有有效體現(xiàn)招投標(biāo)行政監(jiān)督工作的效率原則。兩次招標(biāo)時(shí)間間隔32天，監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒(méi)有及時(shí)做出處理決定，暫停投標(biāo)人A、B、C投標(biāo)資格。盡管不違反《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十一條第二款之規(guī)定（30個(gè)工作日或42天內(nèi)），但與依法行政基本要求的高效便民原則相悖。
幾點(diǎn)建議
針對(duì)上述案例透露出來(lái)的種種情形，筆者提出如下幾點(diǎn)建議：
1．適時(shí)修訂《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)條款
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四十四條第三款要求，“投標(biāo)人對(duì)開(kāi)標(biāo)有異議的，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)提出，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出答復(fù)，并制作記錄”。有些異議，當(dāng)場(chǎng)不可能會(huì)有答復(fù)，如由評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審確認(rèn)投標(biāo)資格等；有些異議，短時(shí)間內(nèi)不可能有答復(fù)，如本案監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法定時(shí)間內(nèi)最后一天送達(dá)處理決定，合法但不合理。為了限制濫用此條款可能導(dǎo)致不可逆轉(zhuǎn)的后果，筆者建議此條款在修訂時(shí)加上“作出答復(fù)前，應(yīng)當(dāng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”的字眼。
2．監(jiān)管不能總是“慢半拍”、“遲作為”
時(shí)間就是金錢(qián)，效率就是生命。行政監(jiān)督哪怕一次小小的疏漏都可能會(huì)帶來(lái)令人無(wú)法預(yù)估的后果，標(biāo)后監(jiān)管在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的“睜一只眼閉一只眼”都會(huì)使違法違規(guī)行為“合法化”，無(wú)論事后調(diào)查得再詳細(xì)、懲處得再?lài)?yán)厲，都難以挽回已經(jīng)造成的損失和傷害。滯后的標(biāo)后監(jiān)管不僅讓誠(chéng)實(shí)守信者受損、失信者獲利、違法者有空可鉆，更在無(wú)形中縱容了招投標(biāo)市場(chǎng)的種種不正當(dāng)行為，嚴(yán)重?fù)p害了市場(chǎng)公平準(zhǔn)則，不利于市場(chǎng)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。
值得注意的是，面對(duì)輿論的種種不滿(mǎn)和壓力，一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往津津樂(lè)道于所謂的事后“堅(jiān)決查處”。但這種事后的“嚴(yán)肅查處”看似盡忠職守，其實(shí)恰恰暴露了其有“管”無(wú)“監(jiān)”的疏漏?！熬琵堉嗡笔沟帽O(jiān)管機(jī)構(gòu)職能重疊，導(dǎo)致彼此間相互推諉、懈怠，同時(shí)“重罰款、輕整改”的監(jiān)管方式也在無(wú)形中抵消了監(jiān)管效果，并使得少數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)“有利搶著管、沒(méi)利讓著管”，把利益作為監(jiān)管的目的。此外，招投標(biāo)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)缺失、監(jiān)管程序不夠完善等也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管“盲區(qū)”頻頻出現(xiàn)。制度設(shè)計(jì)上的不足可以理解，技術(shù)力量的差距也是現(xiàn)實(shí)，但沒(méi)有期限或過(guò)于漫長(zhǎng)的“研究研究、討論討論”，顯然已經(jīng)成了卸責(zé)與惰政的借口。如果不打破辦事拖拉的機(jī)關(guān)潛規(guī)則，不僅繼續(xù)被失信者牽著鼻子走，而且很可能給違法者的“危機(jī)公關(guān)”留下充足的斡旋空間——這才是誠(chéng)實(shí)守信者最擔(dān)心的事情。
國(guó)家發(fā)展改革委在2014年經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)中明確指出，重點(diǎn)在行政監(jiān)管等方面加大改革力度。監(jiān)管改革亟待建立權(quán)責(zé)明晰、不留死角的監(jiān)管體系，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也需與時(shí)俱進(jìn)、積極主動(dòng)地甄別市場(chǎng)新問(wèn)題，監(jiān)管更要嚴(yán)防以權(quán)謀私，相關(guān)法律法規(guī)也要及時(shí)補(bǔ)全，只有如此，監(jiān)管的“監(jiān)”才能真正站在“管”的前面，而不是總跟在后面開(kāi)罰單。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)積極創(chuàng)新方法，扭轉(zhuǎn)此前“慢半拍、遲作為”的局面，變被動(dòng)為主動(dòng)。
3．監(jiān)管不能“守株待兔”
當(dāng)前的招投標(biāo)是市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制并存， 法律制度初步與國(guó)際接軌，但實(shí)際操作中往往會(huì)出現(xiàn)一些不規(guī)范現(xiàn)象，由于違法行為具有伴生性，成熟市場(chǎng)的發(fā)展過(guò)程就是一個(gè)不斷加大監(jiān)管執(zhí)法力度的過(guò)程。招投標(biāo)行為的本性決定了虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)、圍標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)等違法行為是市場(chǎng)的伴生物，具有長(zhǎng)期性、固有性，不會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)成熟、加強(qiáng)監(jiān)管就完全消失。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)應(yīng)是以執(zhí)法為己任，堅(jiān)決遏制違法行為的滋生和蔓延，使市場(chǎng)功能能夠正常發(fā)揮。
有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)，只要沒(méi)有投訴、舉報(bào)，招投標(biāo)的違法行為就不會(huì)受到查處。很顯然，這種守株待兔式的行政監(jiān)管方式給違法行為留下了巨大的活動(dòng)空間，也在一定程度上助長(zhǎng)了違法經(jīng)營(yíng)行為。
有些監(jiān)管機(jī)構(gòu)日常監(jiān)管不到位是因?yàn)椤叭耸志o”，這或許是實(shí)情，但更值得警惕的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期影響下“重審批、輕管理”甚至“以審代管”的行政習(xí)慣。一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員緊抱有利可圖的審批權(quán)不放，而一旦審批過(guò)了就以為萬(wàn)事大吉，懶得再去檢查和監(jiān)管。所謂“一旦有群眾舉報(bào)立即查處”的說(shuō)法，看似十分負(fù)責(zé)，實(shí)則是得過(guò)且過(guò)。大量事實(shí)顯示，對(duì)違法經(jīng)營(yíng)行為的舉報(bào)、投訴，往往是以誠(chéng)實(shí)守信者的合法權(quán)益已經(jīng)遭受明顯侵害為前提和代價(jià)的。
市場(chǎng)行為從來(lái)都是動(dòng)態(tài)的，沒(méi)有一個(gè)違法經(jīng)營(yíng)者會(huì)心甘情愿地自投羅網(wǎng)。不僅如此，違法經(jīng)營(yíng)者還會(huì)千方百計(jì)隱瞞真相，逃避監(jiān)督檢查。如果所有的行政監(jiān)管者都坐在辦公室里等候違法者送上門(mén)來(lái)接受處罰，結(jié)果可能還不如成語(yǔ)故事里的守株待兔者。因此，守株待兔的監(jiān)管方式必須予以徹底改變。
4、監(jiān)管不能總放“馬后炮”
上述案例中，在招標(biāo)人匯報(bào)、投標(biāo)人投訴后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)聞風(fēng)而動(dòng)，及時(shí)送達(dá)了處理決定，從亡羊補(bǔ)牢的角度講，這當(dāng)然值得肯定。不過(guò)同時(shí)筆者也認(rèn)為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管工作中出現(xiàn)的“被動(dòng)式”監(jiān)管模式，總讓人覺(jué)得有點(diǎn)像“馬后炮”。
老化的體制機(jī)制和固有的惰性思維讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往慢吞吞地扮演著“消防員”，既沒(méi)有防患于未然，也沒(méi)有止禍于突然，熱衷于放“馬后炮”，熱衷于炫耀問(wèn)題出現(xiàn)后才“斬獲的重大戰(zhàn)果”。要知道，從行政成本角度來(lái)說(shuō)，防遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于治。
筆者認(rèn)為，監(jiān)管不能只搞運(yùn)動(dòng)，更應(yīng)該是一種持之以恒的謹(jǐn)慎監(jiān)管，未亡羊就注意補(bǔ)牢，因?yàn)椤胺阑稹北取皽缁稹备匾?。（作? 沈蘇華 單位 海安縣公共資源交易中心）
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
