對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)“多法”并存格局的思考（下）
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發(fā)布日期：2015年07月06日
在我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域，不僅存在“眾法”并存及諸多條例與管理辦法共生的局面，還面臨著本應(yīng)作為規(guī)范政府采購(gòu)行為“大法”與“本法”的政府采購(gòu)法，在現(xiàn)實(shí)中卻仍停留在“小法”層面上，甚至隨著包括正在考慮中的軍事采購(gòu)條例及一些地方的《公共資源交易管理?xiàng)l例》等規(guī)則的出臺(tái)，以及公共資源交易的推廣，我國(guó)政府采購(gòu)法日漸勢(shì)微的局面已充分顯現(xiàn)，甚至早已淹沒在各種其他法律制度之中，無(wú)論其規(guī)范的范圍、產(chǎn)生的效力還是發(fā)揮的功能作用似乎都已進(jìn)入了下行通道。
“本法”效力遞減
在我國(guó)，招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)范政府采購(gòu)資金的實(shí)際數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府采購(gòu)法規(guī)范的數(shù)量。政府采購(gòu)法第四條規(guī)定政府工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。盡管政府采購(gòu)法實(shí)施條例已在立法層面盡力做了解釋與辨析，但卻是螺螄殼里做道場(chǎng)，實(shí)踐中對(duì)于政府采購(gòu)工程適用法律情形的模糊界定導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中人們普遍認(rèn)為政府工程采購(gòu)?fù)耆m用于招標(biāo)投標(biāo)法。
由此自然而然產(chǎn)生了一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于我國(guó)政府公共基礎(chǔ)投資在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有極其重要的地位，從中央到地方各級(jí)政府鐵路、道路、橋梁、城市基礎(chǔ)建設(shè)、辦公大樓等建設(shè)等支出金額十分龐大，且基本屬于招標(biāo)范疇，這些工程本應(yīng)是政府采購(gòu)的重要組成部分，卻不受政府采購(gòu)法的約束。僅以2008年中央為刺激經(jīng)濟(jì)增加的4萬(wàn)億元公共投資為例，事實(shí)上，中央投資的4萬(wàn)億加上地方為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投入構(gòu)成了一個(gè)非常龐大的支出數(shù)字，但其中真正用于貨物與服務(wù)的狹義意義政府采購(gòu)有多少？雖然無(wú)法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，但從2008年至2011年的四年全部政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)每年政府采購(gòu)規(guī)模也不過(guò)萬(wàn)億而已，說(shuō)明中央增加的4萬(wàn)億公共投資基本沒有走政府采購(gòu)程序。
同時(shí)，由于狹義的政府采購(gòu)主要停留在采購(gòu)汽車、電腦、空調(diào)電器、家具之類的貨物與服務(wù)，而且受到集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的限制，加上相當(dāng)一部分采購(gòu)項(xiàng)目適用協(xié)議供貨等非集中、非批量、非競(jìng)爭(zhēng)及非具體監(jiān)督的采購(gòu)方式來(lái)操作進(jìn)行的。因此，真正按照政府采購(gòu)法采購(gòu)的金額十分有限。根據(jù)2013年統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)來(lái)看，當(dāng)年我國(guó)政府采購(gòu)金額共計(jì)16000億，占當(dāng)年財(cái)政支出不到12%，占當(dāng)年GDP約2%左右（國(guó)際一般達(dá)到10%）。
由于很難找到具體說(shuō)明政府采購(gòu)規(guī)模的數(shù)據(jù)，筆者在此處引用2012年中紀(jì)委在南昌召開的關(guān)于建立公共資源交易中心推進(jìn)會(huì)中的會(huì)議材料中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并以此作簡(jiǎn)要的觀察分析。
——南昌和江西省將政府采購(gòu)放進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)。整合后每年政府貨物與服務(wù)采購(gòu)規(guī)模大約在20多億。占交易中心總規(guī)模（截止2012年9月）1930億的1/50左右。
——長(zhǎng)沙市從開始就未成立政府集采機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)沙市將建委的工程建設(shè)交易中心（工程招標(biāo)投標(biāo)）與政府采購(gòu)場(chǎng)地進(jìn)行整體合并，整合后的政府采購(gòu)去年規(guī)模為7個(gè)億，占公共資源總交易量（主要是公共工程采購(gòu)）大約200億的1/30。
——近幾年，浙江省開展重點(diǎn)建設(shè)工程招投標(biāo)工作以來(lái)，20年累計(jì)完成中標(biāo)總價(jià)2590.23億元，省政府采購(gòu)中心自成立以來(lái)，10年累計(jì)完成省級(jí)政府集中采購(gòu)近90億元。省政府狹義政府采購(gòu)的金額相當(dāng)于工程采購(gòu)金額的3.47%。
由于工程招標(biāo)中有些并不屬于政府財(cái)政資金，或有些屬于政府轉(zhuǎn)讓土地的金額，因此以上數(shù)據(jù)雖不能簡(jiǎn)單衡量政府采購(gòu)的實(shí)際數(shù)額份量。但非常明確的是,現(xiàn)行法律規(guī)范的政府采購(gòu)金額的確微乎其微。因此，從數(shù)量上看，不得不承認(rèn)規(guī)范政府工程采購(gòu)的招標(biāo)投標(biāo)法其所規(guī)范的實(shí)際政府采購(gòu)數(shù)量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于狹義政府采購(gòu)規(guī)范的規(guī)模和數(shù)量，成為名副其實(shí)的政府采購(gòu)“大法”。
本末倒置背后的立法缺失
從多地機(jī)構(gòu)設(shè)置上也能反映出我國(guó)政府采購(gòu)的微弱份量。如果說(shuō)金額數(shù)量大小不能反映實(shí)際情況，那么一些地方政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的格局，則能顯露出我國(guó)政府采購(gòu)所處的尬尷局面。實(shí)際上，在全國(guó)許多地方，政府采購(gòu)被納入了招標(biāo)投標(biāo)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)，如浙江、安徽等不少地區(qū)政府設(shè)置招標(biāo)投標(biāo)中心、招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理局（一些地方已經(jīng)改為公共資源交易中心和公共資源交易管理局），在招標(biāo)投標(biāo)管理局下設(shè)政府采購(gòu)科、招標(biāo)投標(biāo)中心下設(shè)政府采購(gòu)中心。
如果從廣義看，假設(shè)政府采購(gòu)法是全面規(guī)范政府采購(gòu)行為的“大法”與“母法”，招標(biāo)投標(biāo)法作為一種規(guī)范具體招標(biāo)采購(gòu)方式的程序法，是否只能做“小法”或“子法”。但因?yàn)榉N種原因，現(xiàn)實(shí)中許多地方招標(biāo)投標(biāo)成了主管機(jī)構(gòu)或主要中心，而政府采購(gòu)則在其下以“小法”或“子法”的身份存在。隨著各地公共資源交易的興起，政府采購(gòu)或?qū)⒊蔀橐环N溶入大交易中的“小不點(diǎn)”。
事實(shí)上，作為一種規(guī)范政府每年數(shù)萬(wàn)億乃至數(shù)十萬(wàn)億的采購(gòu)行為，必須要有法可依。但這個(gè)法律必須是完整的、統(tǒng)一的、科學(xué)的、規(guī)范且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。但綜觀我國(guó)目前規(guī)范政府采購(gòu)行為的法律，卻是分散的、拼湊的，監(jiān)督管理的主體、體制、程序和方式不僅各不相同，且缺乏完整性與嚴(yán)謹(jǐn)度，這一系列問(wèn)題顯然是高層和立法層面應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待和研究的課題。
尋根問(wèn)底破難題
筆者認(rèn)為以下有幾個(gè)問(wèn)題需要我們認(rèn)真尋找答案：首先，既然有政府采購(gòu)法，為什么政府工程招標(biāo)采購(gòu)卻要適用招標(biāo)投標(biāo)法？而且按招標(biāo)投標(biāo)法條例的解釋是完全的適用，其道理與法理何在？其次，為什么現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)“兩法”并存的局面，政府工程招標(biāo)采購(gòu)也一再出現(xiàn)重大問(wèn)題，卻為何不從法律制度設(shè)計(jì)考慮，而只在《條例》、“細(xì)則”、“辦法”層面去“完善”？ 再次，如果招標(biāo)投標(biāo)作為一種具體方式需要專門法律規(guī)范的話，那國(guó)家是否還需要為競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式、詢價(jià)采購(gòu)方式、電子采購(gòu)方式、單一來(lái)源采購(gòu)方式專門立法？而這一系列法律又將何時(shí)出臺(tái)？
以上一些問(wèn)題，是否能找到合乎情理、合乎規(guī)則，又合乎法理回答？如今很多人都知道中國(guó)在教育界有“錢學(xué)森之問(wèn)”，是說(shuō)中國(guó)教育為何培養(yǎng)不出大師。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，若哪天也能有位名人提出以上關(guān)干政府采購(gòu)法律制度和監(jiān)督管理的問(wèn)題，變成“某某人之問(wèn)”，這些問(wèn)題或許會(huì)引起更廣泛的注意。（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授 徐煥東）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
