PPP模式在四川省機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的探索
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發(fā)布日期：2015年07月27日
伴隨我省人口老齡化趨勢(shì)，社會(huì)供養(yǎng)系數(shù)上升，全省老齡社會(huì)事業(yè)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。面對(duì)家庭養(yǎng)老式微社區(qū)養(yǎng)老尚未普及的現(xiàn)實(shí)狀況，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的補(bǔ)充作用尤顯重要。為盡快改變機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)供給滯后于需求、服務(wù)質(zhì)量差強(qiáng)人意的狀況，四川省財(cái)政廳與四川省民政廳聯(lián)合印發(fā)了《四川省運(yùn)用新型民辦公助機(jī)制（PPP）支持社會(huì)資本建設(shè)非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，探索吸引民間資本進(jìn)入以滿足數(shù)量激增且形式多元的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求的新路徑。PPP超越商業(yè)意義上的一般風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合，基于共同利益目標(biāo)的制度安排，以契約方式確立，完成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的長期合作。勢(shì)必以其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，更好地將政府、市場(chǎng)、社會(huì)的力量彼此結(jié)合，助力解決機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展中的問題，最終成為適應(yīng)“國家治理現(xiàn)代化”、“市場(chǎng)起決定性作用”、“轉(zhuǎn)變政府職能”、“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”等一系列要求的重大實(shí)踐創(chuàng)新。
一、PPP模式的三個(gè)重要特征
PPP并非舶來的新鮮事物，從政府與市場(chǎng)合作的角度看，其最早可以追溯到中國歷史上的晚晴時(shí)期，當(dāng)時(shí)的“官督商辦”就是政府與私營部門達(dá)成合作關(guān)系的經(jīng)濟(jì)組織形式，幫助完成很多國家的經(jīng)濟(jì)軍事計(jì)劃，正如今天成立（SPV）項(xiàng)目公司進(jìn)行公共項(xiàng)目的實(shí)施。誠然，作為提高公共服務(wù)遞送效率和質(zhì)量的重要改革措施，它在超越政府壟斷和完全市場(chǎng)化，以及BOT、PFI等模式的基礎(chǔ)上，有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。
（一）PPP中政府的合作伙伴并非僅限于市場(chǎng)（主要指私人部門或資本），也包括非營利的社會(huì)組織。它打破政府壟斷與徹底市場(chǎng)化非此即彼的桎梏，彌補(bǔ)西方福利國家公共服務(wù)市場(chǎng)化、私營化改革的不足，是介于外包與私有化之間，取長補(bǔ)短，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的折中。它通過聯(lián)接政府，與非公共部門在資金、技術(shù)、管理等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，來實(shí)現(xiàn)比各方預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果，是促私營部門效率、公民社會(huì)參與的結(jié)合體。
?。ǘ㏄PP本質(zhì)更注重合作并非簡(jiǎn)單競(jìng)爭(zhēng)。它不是商業(yè)意義上的單純風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合，而具有共同的屬性，最重要的是合作各方擁有共同目標(biāo)。盡管參與各方的動(dòng)機(jī)可能不同，所期望的付出和回報(bào)也不同，卻可以通過諸如激勵(lì)相容的制度安排，基于PPP搭建的平臺(tái)，在共同目標(biāo)、利益的牽引下，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)。
?。ㄈ㏄PP包含融資卻非單一的融資?；赑PP模式搭建的公共服務(wù)供給平臺(tái)中，融進(jìn)來的不僅是資金或資本，更包括先進(jìn)的生產(chǎn)和管理技術(shù)。從這個(gè)意義上說，它更應(yīng)被稱為復(fù)合的管理模式，從更高層次的管理角度，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小而社會(huì)綜合效益最大化，超越單一的融資模式僅僅追求自身風(fēng)險(xiǎn)最小而自身經(jīng)濟(jì)利益最大化。
二、四川省將PPP運(yùn)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的必要性和可行性
將PPP模式引入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)中，其固有的特征和優(yōu)勢(shì)將有助于解決現(xiàn)存的很多問題。但凡一種模式總有其適應(yīng)發(fā)展的環(huán)境條件，以下是筆者對(duì)PPP應(yīng)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)之中的可行性與必要性分析。
（一）必要性
——實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金與社會(huì)資本的結(jié)合，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP模式所包含的融資功能必然拓展投入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的資金來源，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金與社會(huì)資本的結(jié)合，充分發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng)，彌補(bǔ)現(xiàn)有的資金缺口，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。
——整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。私人資本的逐利性將調(diào)動(dòng)更多的經(jīng)營智慧來滿足養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)需求。政府和非盈利的社會(huì)組織則將發(fā)揮其在宏觀設(shè)計(jì)、制定行業(yè)規(guī)則、加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督、保證機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)公益性等方面的職能優(yōu)勢(shì)。如前所述，PPP模式正是搭建三者良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的平臺(tái)，通過更高層次的管理模式克服市場(chǎng)失靈和公共部門失靈，改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量。
——分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。初期投入大、投資回收期長、服務(wù)對(duì)象特殊等因素，使機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)同時(shí)面臨系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（如政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)）和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)（如運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)）。相較于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，經(jīng)營成本較高，難以形成規(guī)模效益。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然得到政府較大支持，承受風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，但政府作為“兜底人”的單一風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制卻增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，處于市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，社會(huì)資本追逐低風(fēng)險(xiǎn)高利潤的本性必然使其參與動(dòng)力不足。PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)收益共享的固有特征恰好使公共部門與非公共部門在合作中，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分配的效率最優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小而多方共贏的目標(biāo)，進(jìn)一步在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的規(guī)模效益。
?。ǘ┛尚行?
——良好的運(yùn)作基礎(chǔ)與政策環(huán)境。自20世紀(jì)90年代至今，PPP模式的應(yīng)用從幕后走向前臺(tái)，涉足領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，在高速公路、地鐵、水務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面有很多成功案例，北京地鐵四號(hào)線、河南焦作的棚戶區(qū)改造、天津武清新城等項(xiàng)目均有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供參考。與此同時(shí)，公辦民營、民辦公助等試點(diǎn)項(xiàng)目也為PPP模式探索做出了準(zhǔn)備。
改革開放至今，國家一直十分重視鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資。自2000年至今，出臺(tái)了大量文件政策鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)專業(yè)化的服務(wù)設(shè)施，開展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。2014年以財(cái)政部為主導(dǎo)，力推PPP的應(yīng)用，引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解融資難題。在此背景之下，我省于今年制定出臺(tái)給予建設(shè)資金補(bǔ)助、給予貸款貼息、對(duì)接收的政府供養(yǎng)對(duì)象撥給供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)、給予營運(yùn)補(bǔ)貼、給予專項(xiàng)扶持五項(xiàng)財(cái)政扶持政策，開展運(yùn)用PPP機(jī)制支持社會(huì)資本建設(shè)10個(gè)營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作。一系列從中央到地方的政策規(guī)定的出臺(tái)，無不為社會(huì)資本全面深入地參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)營造良好的投資環(huán)境。
——公民社會(huì)的崛起。截至2009年底，四川省登記注冊(cè)各類社會(huì)組織28254個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體15814個(gè)，民辦非企業(yè)單位12371個(gè)，基金會(huì)69個(gè)，社會(huì)組織總量在全國排名第三，居西部第一。經(jīng)歷過汶川和蘆山兩次強(qiáng)烈地震后，四川如今更成為中國社會(huì)組織崛起的新高地，探索出許多凝聚社會(huì)力量參與民生工程的本土模式。截至2014年2月，四川省注冊(cè)登記的社會(huì)組織有3.9萬家，占全國的8%；年增速17%，位居全國第一。而為繼續(xù)積累公民社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)，更好地將“黨政領(lǐng)導(dǎo)、群團(tuán)實(shí)施、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”融入服務(wù)于四川經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展路徑的創(chuàng)新實(shí)踐當(dāng)中，成立了全國首家四川省群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心，為社會(huì)組織和志愿者參與社會(huì)治理提供政策咨詢服務(wù)。足見，公民社會(huì)的崛起，社會(huì)團(tuán)體的不斷完善，使其在公共生活中扮演重要角色，社會(huì)力量在一些公共服務(wù)領(lǐng)域所發(fā)揮的重要作用，為政府與社會(huì)力量的合作提供了可能性。
——社會(huì)財(cái)富的積累。有數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國民營經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的GDP總量超過60%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國至少有19個(gè)省級(jí)行政區(qū)的貢獻(xiàn)率超過50%。民營規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值累計(jì)增速為12.4%，高于國有企業(yè)的6.9%、全部工業(yè)企業(yè)9.7%的平均水平。在民間投資領(lǐng)域，2013年，民營經(jīng)濟(jì)完成城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資共計(jì)27萬億元，同比增長22.8%，占全部投資額的比重達(dá)到62%；其中私營企業(yè)完成12.1萬億元，同比增長30.8%。在不斷改善的投資環(huán)境下，民營資本活力得到不斷釋放，以私營企業(yè)為主的民間投資成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?
與此同時(shí)，最近5年來我國居民儲(chǔ)蓄增速明顯加快。截至2013年8月較2008年８月的20萬億元規(guī)模翻了一倍還多，儲(chǔ)蓄余額連續(xù)3個(gè)月突破43萬億元，位于歷史最高位，使中國成為全球儲(chǔ)蓄金額最多的國家。而且，這些存款余額中活期存款超過16萬億元，定期存款超過27萬億元，顯示出存款定期化的趨勢(shì)。如此巨量睡在銀行帳上的儲(chǔ)蓄資金正等待改革提供平等參與的機(jī)會(huì)與渠道將其盤活、喚醒。
三、四川省機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的階段性問題
當(dāng)前，我省老齡化水平居全國第二，最近十年增速居全國第一，即將進(jìn)入“重度老齡化”發(fā)展階段。同時(shí)，我省作為勞務(wù)輸出大省，除高齡老人外，空巢老人、五保老人、農(nóng)村留守老人比例近年也不斷加大。第六次人口普查顯示，全省55~59歲的老人有573萬，即將與已步入60歲的老人每年增加數(shù)100萬以上。據(jù)預(yù)測(cè)，到今年年底，全省老年人口將達(dá)到1600萬左右，約占總?cè)丝诘?9%。未富先老和勞務(wù)輸出大省的背景，使我省機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展任務(wù)更加艱巨。然而，筆者從省財(cái)政廳社保處和省民政廳了解到，截至2013年底，全省床位存量為32.9萬張，其中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給床位3萬張，占比低于10%。2014增量床位10萬張，其中新建7萬張、改建3萬張，7萬張新建床位中民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給床位55000張。顯然僅依靠公共力量不僅數(shù)量上就無法滿足實(shí)際老年人飛速增長的需求，而且已經(jīng)出現(xiàn)三大問題：
?。ㄒ唬┮淮搽y求與床位空置率較高的矛盾并存。一床難求的直接根源是總量供給不足，其與床位空置率較高并存的現(xiàn)象則反映出機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供需之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部發(fā)展極不平衡，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)設(shè)施較好，信譽(yù)較高，加之收費(fèi)往往是低償?shù)模匀胱÷释ǔ］^高，甚至處于預(yù)約等候老年人也很多。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出于營利目標(biāo)，常有收費(fèi)較高而服務(wù)條件差強(qiáng)人意等現(xiàn)象，入住率往往偏低。另一方面，我省一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后，養(yǎng)老觀念上尚未及時(shí)轉(zhuǎn)變，加之信息不對(duì)稱等因素，即使存在大量的潛在服務(wù)需求，卻未能充分表達(dá)，也是導(dǎo)致建設(shè)完成的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位利用率較低的原因。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非均衡分布，也使得中心城區(qū)和城郊、農(nóng)村出現(xiàn)床位供需不匹配的現(xiàn)象。
?。ǘ┓?wù)功能結(jié)構(gòu)不健全。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的養(yǎng)老服務(wù)大多集中在基本養(yǎng)老和一般生活照顧方面，對(duì)于老年人最需要的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)提供明顯不足。總體上，全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，只有極小部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)配備了醫(yī)療室，其中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療室配置率較民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稍高。在醫(yī)護(hù)人員的配備上，有超過一半以上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)留白，而經(jīng)過護(hù)理及相關(guān)專業(yè)訓(xùn)練服務(wù)人員更不足。此外，大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都忽視了老年人的精神需求和心理健康需求，較少提供精神文化、健康娛樂以及心理層面的服務(wù)，無法滿足對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)高層次、多樣化和差異化的需求。
（三）“公私”機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡。首先，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前還是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系中的主角，雖然享受了大量的公共資源，卻終因所有權(quán)性質(zhì)、缺乏績效管理制度等原因，出現(xiàn)資源配置效率低下，管理效率欠佳等問題。更有地方為了面子工程，建設(shè)豪華的養(yǎng)老公寓，造成一定程度的社會(huì)福利分配不公，基本養(yǎng)老服務(wù)職能錯(cuò)位問題。其次，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資金來源狹窄，加之很多鼓勵(lì)民辦的優(yōu)惠政策缺乏操作性，以及前述潛在服務(wù)需求未能充分表達(dá)等原因，很多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都面臨較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，處于微利甚至虧損狀態(tài)，自身發(fā)展受阻。第三，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展缺乏更長遠(yuǎn)的系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏明確的監(jiān)督管理，對(duì)當(dāng)?shù)毓k與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未能統(tǒng)一整合規(guī)劃，也成為民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展乏力，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)整體運(yùn)營效率不佳的重要原因。
四、國外PPP模式運(yùn)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示
相比國內(nèi)，國外PPP項(xiàng)目的成功案例有其獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，尤其在維護(hù)公眾利益前提下，PPP模式運(yùn)營成功的項(xiàng)目都能既保持資產(chǎn)和服務(wù)的有效控制，也通過平等互利的合作與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)共贏，引導(dǎo)、監(jiān)督和激勵(lì)民營資本提高資源配置效率的同時(shí)，更好地為公眾提供公共服務(wù)。
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮主導(dǎo)、監(jiān)督作用。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是職能范圍的合理界定，克服由于社會(huì)管理者這一特殊身份發(fā)生“越位”或“缺位”而對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干擾，粘合政府自身與市場(chǎng)、社會(huì)的優(yōu)勢(shì)力量。主導(dǎo)作用的重心則是創(chuàng)造優(yōu)良的制度、監(jiān)管和政策環(huán)境，防止商業(yè)資本逐利的本性反增加合作的風(fēng)險(xiǎn)，損害服務(wù)對(duì)象的利益，真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，利益共享的多贏。
?。ǘ┺D(zhuǎn)變發(fā)展理念，“福利化”與“產(chǎn)業(yè)化”相結(jié)合。把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)簡(jiǎn)單界定為福利事業(yè)，其低償甚至無償?shù)氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不利于吸引非營利組織尤其是私營資本的進(jìn)入。只有樹立福利化與產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合的理念，在保證機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)公益性基礎(chǔ)的前提下，拓展多層次的發(fā)展，將其置于整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)格局中，才有利于建立供需平衡的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，為PPP模式引入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)奠定合作的基礎(chǔ)。
（三）轉(zhuǎn)變思維定式，完善法律法規(guī)體系。契約精神是PPP運(yùn)作的基石，而契約精神的實(shí)質(zhì)就是法治。在PPP搭建的平臺(tái)中，政府與市場(chǎng)、社會(huì)都是以平等的市場(chǎng)主體身份彼此合作，所以政府必須轉(zhuǎn)變作為社會(huì)管理者特殊身份的角色，不濫用行政特權(quán)，依法履約。為保障各方主體權(quán)益，契約的達(dá)成又必須以公共法律為依據(jù)，同時(shí)為避免法律空白帶來的改革創(chuàng)新中的政策風(fēng)險(xiǎn)，必須加快完善相關(guān)法律規(guī)章制度的步伐，增強(qiáng)投資主體的信心。
五、對(duì)我省PPP模式運(yùn)用于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的幾點(diǎn)建議
?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變角色定位，厘定公共財(cái)政在PPP模式中的關(guān)鍵職能。從某種意義上說，PPP模式的廣泛大力推廣是公共財(cái)政職能更好實(shí)現(xiàn)的技術(shù)途徑。在依法理財(cái)和現(xiàn)代契約精神的前提下，由于公共財(cái)政部門在公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中的職責(zé)主要集中在資金投入、財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)管理、全過程績效評(píng)價(jià)、公共財(cái)產(chǎn)管理及履行出資人職責(zé)方面，因而常被賦予核心話語權(quán)。在項(xiàng)目發(fā)起的融資階段，財(cái)政部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性，關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算、資產(chǎn)配置、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，尤其在項(xiàng)目融資未完全到位而財(cái)政大量投入的情況。在項(xiàng)目運(yùn)營階段，像養(yǎng)老這類公共服務(wù)類項(xiàng)目，公共行政資源和私人市場(chǎng)機(jī)制的整合是PPP模式實(shí)施的一大難點(diǎn)，因?yàn)閷?shí)際運(yùn)營直接涉及公共服務(wù)定價(jià)、成本收益分配及公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，所以此時(shí)財(cái)政部門應(yīng)著重關(guān)注在既有財(cái)政體制下的公共服務(wù)供給機(jī)制如何與PPP模式協(xié)調(diào)。
風(fēng)險(xiǎn)管控是PPP模式運(yùn)用的重中之重，正如前文所述，由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的特殊性，其面臨諸多方面的風(fēng)險(xiǎn)，而在眾多風(fēng)險(xiǎn)之中，財(cái)政部門應(yīng)把握兩大問題：一是為項(xiàng)目提供信用擔(dān)保或有限擔(dān)保而引致的或有負(fù)債要進(jìn)行有效管理；二是建立嚴(yán)格的防火墻制度隔離商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)向公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的滲透。與此同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)的指導(dǎo)價(jià)或最高限價(jià)政策可能帶來社會(huì)認(rèn)可度低進(jìn)而導(dǎo)致供給失衡的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門應(yīng)該從技術(shù)上對(duì)此擔(dān)責(zé)，以動(dòng)態(tài)成本基于市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制測(cè)算合理的定價(jià)區(qū)間，既保證合理的資本回報(bào)率也能保證公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（二）具體問題具體分析，PPP模式的應(yīng)用應(yīng)科學(xué)審慎。PPP模式的具體應(yīng)用沒有一層不變的模板，隨著公共部門與非公共部門合作程度加深，建議對(duì)已有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和新建、擴(kuò)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)分類綜合考慮各種環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)特征，設(shè)計(jì)不同的應(yīng)用項(xiàng)目。譬如，對(duì)已有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以采用購買服務(wù)和租賃的方式，達(dá)到盤活已經(jīng)機(jī)構(gòu)硬件存量、提高服務(wù)效率質(zhì)量的目的。對(duì)一些具有事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，更可以通過投入資金方式的變化，通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)更新管理服務(wù)主體，通過與非公共部門簽訂機(jī)制設(shè)計(jì)的合同，來改變公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理效率低的現(xiàn)狀。
對(duì)于新建、改建或擴(kuò)建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可以在原有以項(xiàng)目公司為載體如BOO、DBOT、DBFOT等模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)改造，綜合考慮合同風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，不同程度地引入PPP模式的技術(shù)理念，在具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營、和轉(zhuǎn)讓中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散和效益最大化。
?。ㄈ┘訌?qiáng)政策扶持，調(diào)動(dòng)私營部門參與積極性。一是建立專項(xiàng)基金，納入財(cái)政預(yù)算，用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向銀行等金融機(jī)構(gòu)融資時(shí)的貸款擔(dān)保和利息補(bǔ)貼。二是根據(jù)福利化和產(chǎn)業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行側(cè)重點(diǎn)不同的分類稅收優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)社會(huì)或企業(yè)的捐贈(zèng)進(jìn)行抵稅或融于褒獎(jiǎng)。三是在土地政策方面進(jìn)行合理的用地規(guī)劃，盡量通過行政劃撥和低價(jià)出售來降低私營部門參與成本。此外可以加強(qiáng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)服務(wù)品牌建設(shè)，加強(qiáng)債券和股權(quán)融資的方式拓展資金實(shí)力。
此外，調(diào)動(dòng)私營資本參與的一個(gè)難點(diǎn)是針對(duì)托底性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)而言，建議在傳統(tǒng)招投標(biāo)吸引私營資本進(jìn)入建設(shè)、運(yùn)營、移交的基礎(chǔ)上可以創(chuàng)新模式，不移交而由私營部門建設(shè)，公共部門租賃交租金的形式收回投資。租金則由政策收費(fèi)和政府補(bǔ)助構(gòu)成。同時(shí)允許運(yùn)營方通過差異化服務(wù)收回投資。（四川省財(cái)政廳科研所 黃霄雯）
來源：中國政府采購網(wǎng)
