政府采購：一連串信息成本高昂的契約
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發(fā)布日期：2015年07月29日
市場失靈，政府采購就應運而生了
市場不是萬能的。市場中的許多領域是企業(yè)與個人不愿意進入，或者進入成本非常高，并且沒有效率的。
就比較典型的公共事務領域來說，由于產權無法界定，常會出現(xiàn)兩種在經濟上稱為“外部效應”的情況：一是“收益歸他成本歸己”。比如搭便車行為，你建造一個燈塔，別人不花錢同樣可以享用，因為你無法將光擋住不讓別人使用。二是“成本歸他收益歸己”。只要有機會，每個“經濟人”都希望少花錢多辦事，比如“無主”的河流就會被大肆污染，野生動物也會被大量殺戮。
市場經濟運行依據(jù)產權，但是很多東西的產權是界定不清的，或者界定成本非常高，高到足以使“界定”本身變得不再有意義，這也是市場失靈的根本原因。當然，解決市場失靈，非政府莫屬。因為有許多事情無利可圖，沒有人愿意干，人們就出資委托一個公共機構來做，這個機構在小區(qū)里叫物業(yè)公司，在大一點的社區(qū)則為政府。把錢托付給它，它在購買東西時就產生了“政府采購”。
政府采購，典型的非人格化的復雜交易
首先，政府部門有復雜的內部交易，即層層的委托代理關系。公民或企業(yè)共同出資（納稅或繳費），委托政府來管理公共事務，這是第一層次的委托代理關系。公民需要政府提供的公共產品，主要包括國家防務、公共安全、維護市場秩序、提供公共設施、保護環(huán)境、教育、科技、衛(wèi)生等，但政府本身不是生產部門，這些物品需要從市場購買，政務雇員不能無償服務，也需要薪金報酬；公民的出資，政府會交由專業(yè)的理財部門打理，財政部門就成了第二層次的委托代理關系；但財政部門的專業(yè)是理財，各種公共產品和服務還得由其他主管部門提供，財政部門通過預算的方式將具體采購權利委托給各相關主管部門，這就形成了第三層次的委托代理關系；各相關主管部門通過預算分解（這個分解過程往往在部門預算編制時完成）的方式進一步將具體采購權利委托給各行政機關或事業(yè)單位，這就是第四層次的委托代理關系；各行政機關或行政事業(yè)單位通過職能分工和預算的進一步細化將具體采購權利委托給本機關或單位的采購機構，形成了第五層次的委托代理關系；機關或單位的采購機構通過職責分工將具體采購權利再委托給具體的采購人員，這就形成了第六層次的委托代理關系；采購人員與供應商進行商談，代表單位簽訂采購合同，進而形成了第七層次的委托代理關系。
其次，供應商內部也有比較復雜的組織內交易。供應商內部營銷、設計、生產、外采部門等之間也是層遞式的委托代理關系。每一次委托都是一次內部交易，都是一次契約的簽訂與履行。每一個契約背后都是一連串的履約程序，程序背后就是資源的消耗。
與冗長的委托鏈條相伴的是高昂的信息成本
財政部門通過預算將采購權委托給相關主管部門，預算與執(zhí)行不一致情況也時有發(fā)生，即代理方真正的采購事項與委托的采購事項是不一致的，這就說明整個委托代理關系中存在信息隱匿。作為委托方的財政部門，有非常大的甄別成本，沒有甄別出來而導致在執(zhí)行后帶來的損失，也是一種信息成本。如同別人告訴你一條錯誤的路線，致使你走了很多冤枉路，多走的路就是信息成本。這種采購事項隱匿行為，會一直下延，每一層都存在可能的信息甄別成本。我們的原意是要選擇好的供應商，到最后我們選擇供應商時，卻由于遴選規(guī)則不嚴密、招投標管理存有漏洞、信息不對稱、信息甄別機制與方法落后等種種原因，導致最終沒能選擇到最優(yōu)供應商。
經過千挑萬選，即使與最優(yōu)供應商簽署了協(xié)議，我們還需監(jiān)管后續(xù)的合同實施過程。一是雙方簽協(xié)議時不可能將所有問題考慮在內并付諸條款，這時會擔心意外發(fā)生。二是實施過程中供應商可能不講信用出現(xiàn)單方面違約行為。
一般我們將委托代理過程分為兩個階段：締約前與締約后。締約之前主要的工作是信息甄別，旨在防止代理人“說假話”；締約之后的工作主要是考核監(jiān)督，旨在防止代理人“做壞事”。正如之前我們所分析過，這兩類花費均屬于信息成本，政府采購過程中，這樣的契約鏈是非常長的，每一個節(jié)點都需要花費相應成本。
政府采購不僅是非人格化的復雜交易，而且還是有非常冗長委托鏈條的非人格化的復雜交易。近年來，我國逐步建立了政府采購制度，各項規(guī)章制度也在完善當中。本欄將繼續(xù)站在信息的視角探看政府采購。（張紀雄）
來源：中國政府采購報
