從有形建筑市場到公共資源交易平臺
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發(fā)布日期：2015年08月21日
為了規(guī)范建筑市場、使建設工程交易活動實現(xiàn)“從無形到有形、從隱蔽到公開、從無序到有序”的根本性轉(zhuǎn)變、使建筑市場各方主體行為得到規(guī)范、同時有效遏制工程建設領(lǐng)域承發(fā)包環(huán)節(jié)的腐敗現(xiàn)象，從1992年開始，我國部分地區(qū)開始探索建立有形建筑市場（即建設工程交易中心，以下統(tǒng)稱“有形建筑市場”）。在中紀委、監(jiān)察部等部門的大力支持下，原建設部、國務院辦公廳先后出臺意見對其進行指導和規(guī)范，有形建筑市場的探索實踐得到大力推廣。截至2007年，全國336個地級以上城市，有325個建立了有形建筑市場。實踐證明，有形建筑市場的建設取得了顯著的成效，已經(jīng)成為工程建設招標投標活動體現(xiàn)公開、公平、公正原則的統(tǒng)一平臺，成為建筑市場信用體系建設的重要載體，得到全社會的認可。
但是，由于種種原因，其法律地位未能明確，給有形建筑市場的正常運行帶來坎坷和困擾，也影響了其正常作用的有效發(fā)揮。同時，還存在著各地發(fā)展不均衡、模式不統(tǒng)一、機制不健全、運作不規(guī)范等問題，這在一定程度上影響著有形建筑市場的健全、完善和可持續(xù)發(fā)展。2009年開始的工程建設領(lǐng)域突出問題專項整治提出，“建立健全統(tǒng)一規(guī)范的工程建設有形市場”；2011年，中辦、國辦在《關(guān)于深化政務公開加強政務服務的意見》中首次提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺”；2012年，中央治理工程建設領(lǐng)域突出問題工作領(lǐng)導小組在南昌召開全國公共資源交易市場建設工作推進會；2013年，《電子招標投標辦法》正式頒布，有形建筑市場的生存和可持續(xù)發(fā)展面臨著持續(xù)的壓力和挑戰(zhàn)。
隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛普及，“依法治國”理念的莊嚴提出，我國已經(jīng)步入了“國家治理能力現(xiàn)代化”時代。在這樣的時代背景下，我國的經(jīng)濟發(fā)展邁入了新常態(tài)，我國的行政審批制度改革深入推進，有形建筑市場歸并整合到公共資源交易平臺是必然趨勢。同時，面臨著交易平臺市場化競爭、交易場地作用逐步弱化、交易范圍進一步縮小等巨大挑戰(zhàn)。筆者力求從有形建筑市場23年的發(fā)展歷程中總結(jié)其經(jīng)驗和啟示，以期為未來公共資源交易平臺的可持續(xù)發(fā)展提供借鑒。
有形建筑市場到公共資源交易平臺的發(fā)展歷程
回顧有形建筑市場23年的發(fā)展歷程，大致可以分為4個階段：
初建階段（1992年至2002年）。有形建筑市場自1992年在幾個中心城市開始創(chuàng)立，當時的初衷是探索和試驗。1996年，原建設部、監(jiān)察部等4部門聯(lián)席會議肯定了有形建筑市場這種形式，提出在全國地級以上城市建立有形建筑市場的要求。1997年，原建設部印發(fā)了《建立建設工程交易中心的指導意見》，其中，明確了有形建筑市場主要有三大功能、工作中應遵循五大原則。1998年，在北京、上海、南京等多個城市召開的全國有形建筑市場建設工作座談會上，中紀委有關(guān)領(lǐng)導同志對有形建筑市場建設給予了充分的肯定，要求大家進一步提高認識，統(tǒng)一思想，推進有形建筑市場建設。
鞏固提高階段（2002年～2007年）。2002年1月，國務院辦公廳以國辦發(fā)〔2002〕21號文轉(zhuǎn)發(fā)了原建設部、原國家計委、監(jiān)察部《關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場的若干意見》，提出為切實加強對有形建筑市場的管理，由原建設部牽頭，會同原國家計委、監(jiān)察部等有關(guān)部門成立部際協(xié)調(diào)小組，負責指導全國有形建筑市場健全和規(guī)范工作。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務院有關(guān)部門要高度重視有形建筑市場的建設，加強管理，規(guī)范運行，促進有形建筑市場健康發(fā)展，創(chuàng)造公開、公正、公平的建筑市場競爭環(huán)境。這個文件的出臺，標志著全國有形建筑市場建設進入了一個新階段。
完善法規(guī)制度階段（2008年～2012年）。根據(jù)中央領(lǐng)導同志的指示精神，原建設部等五部門聯(lián)合開展并完成有形建筑市場和工程招投標的普查調(diào)研工作，標志著有形建筑市場進入到了完善法規(guī)制度階段。這個階段的主要任務就是在普查調(diào)研的基礎(chǔ)上，建立健全有形建筑市場和工程招標投標的管理制度，任務之一就是要確立有形建筑市場的地位，制定全國統(tǒng)一的有形建筑市場管理辦法，對有形建筑市場的性質(zhì)、功能、工作原則和程序，以及市場交易的范圍等都做出明確的規(guī)定，從法規(guī)上、制度上對有形建筑市場的管理進行規(guī)范，把招標投標和有形建筑市場的管理納入科學化、規(guī)范化的軌道。但實際上，這個階段沒能按照預期的目標設定走下去。
整合發(fā)展階段（2012年6月至今）。2012年6月，全國公共資源交易市場建設工作推進會在南昌召開。會后，印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易市場的意見》（征求意見稿）。該征求意見稿指出，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、因地制宜、循序漸進”的總體思路，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，整合利用好現(xiàn)有各類招標投標市場，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源市場。2013年3月，國務院辦公廳《關(guān)于實施國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務分工的通知》要求“整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，有關(guān)部門在職責范圍內(nèi)加強監(jiān)督管理?！?014年6月，《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺的方案》開始征求社會意見，該方案提出，“以整合共享資源、統(tǒng)一制度規(guī)則、創(chuàng)新體制機制為重點，以信息化建設為支撐，著力構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺體系?！边@個階段，全國各地有形建筑市場開始逐漸歸并整合到公共資源交易平臺。2015年8月，國務院辦公廳印發(fā)《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》，為整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺設定了時間表。
影響有形建筑市場向公共資源交易平臺發(fā)展的因素
從有形建筑市場到公共資源交易平臺發(fā)展，有外部發(fā)展環(huán)境變化的影響，也有有形建筑市場內(nèi)部體制機制的障礙，究其原因，主要有以下幾方面：
一是處理好政府和市場的關(guān)系。黨的十八屆三中全會提出，市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。這既是對國內(nèi)外長期歷史經(jīng)驗的精辟總結(jié)，更是指明了深化改革的方向和目標。在這樣的背景下，擴大市場對具有共性的公共資源配置范圍，成為必然。
二是建立全國統(tǒng)一大市場，消除地方壁壘的根本保證。有形建筑市場各自為政，體制機制各異，模式不統(tǒng)一，運作不規(guī)范，地方保護嚴重。黨的十八屆三中全會提出，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系、著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性、清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。為了建立全國統(tǒng)一大市場，國家更加注重公共資源交易監(jiān)管模式頂層設計，著力消除有形建筑市場“地方模式”，整合建設統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。
三是依法治國，提高國家治理能力現(xiàn)代化的需要。有形建筑市場依托行業(yè)部門建立，部門利益導致同體監(jiān)督現(xiàn)象普遍，不能實現(xiàn)公共資源交易決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立”和有效制衡。黨的十八屆三中全會提出，優(yōu)化政府機構(gòu)設置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。特別是黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的決定，要求政府部門“法無授權(quán)不可為”。公共資源交易監(jiān)管體制逐步得以重建，作為行業(yè)部門主導建立的有形建筑市場必然會失去行業(yè)部門保護，職能進一步削弱，為公共資源交易平臺“合并同類項”創(chuàng)造了條件。
四是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的高速發(fā)展，市場管理方式轉(zhuǎn)變的必然選擇?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展速度超乎人們的想象，同時，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及應用促進了公共資源網(wǎng)上交易平臺建設應用，改變了公共資源交易習慣，大大削弱了有形建筑市場場地服務功能的作用，極大地提高了公共資源監(jiān)管效率。
五是對有形建筑市場無法從根本上解決源頭防腐，甚至成為利益輸送的鏈條的全面總結(jié)后建立長效機制的結(jié)果。有形建筑市場普遍建立后，圍標串標、暗箱操作、權(quán)錢交易等腐敗問題依然十分猖獗，甚至有的有形建筑市場成為利益輸送的捷徑。有形建筑市場管辦不分，誠信體系建設不完善，收費高、服務水平低，無法從制度上解決“燈下黑”問題。堅持問題導向，整合資源，健全機制，重構(gòu)統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易有效監(jiān)管長效機制才是治本之策。
有形建筑市場的實踐對公共資源交易平臺可持續(xù)發(fā)展的啟示
事實證明，從有形建筑市場建立到公共資源交易平臺整合，在我國市場體系不完善、誠信體系不健全的條件下，對保障公共資源交易公平競爭、彌補市場失靈、維護市場秩序發(fā)揮了重要作用。對促進公共資源交易平臺的可持續(xù)發(fā)展，可提供以下經(jīng)驗啟示。
因地制宜科學建設是平臺高效運行的前提。從各地的實踐來看，交易體量較小的縣市和部分省會城市選擇綜合型模式，如重慶各區(qū)縣和云南、江西等。各類專業(yè)交易平臺交易體量都較大的特大城市選擇行業(yè)型模式，如京、津、滬、渝等。公共資源交易平臺應充分考慮交易種類和交易量、平臺人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有平臺運行效果和前景、現(xiàn)有場地位置和面積等因素，因地制宜科學建設。公共資源交易平臺的整合，應重在工作效率和服務質(zhì)量的提高，重在信息平臺的整合和資源共享，而不是簡單的場地集中。
規(guī)則流程統(tǒng)一是公共資源交易平臺發(fā)展的關(guān)鍵。實踐證明，北京、廣州、上海等公共資源交易平臺發(fā)展較好的地區(qū)，都具有區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的交易流程規(guī)則，在全國處于引領(lǐng)示范地位。公共資源交易平臺的建設，應按照要素自由流動、市場主體公平競爭的現(xiàn)代市場機制要求，根據(jù)工程招投標、政府采購、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易等公共資源類別屬性，分類制訂統(tǒng)一、公平、透明的市場交易規(guī)則，著力消除市場壁壘，實行統(tǒng)一的市場準入制度，形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。
信息化整合是公共資源交易平臺發(fā)展的方向。在公共資源交易過程中，信息化是確保公共資源交易公開、公平、公正和誠實信用的重要支撐。特別是在《電子招標投標辦法》出臺后，各地在信息化投入、信息化人才引進方面形成你追我趕的發(fā)展態(tài)勢，在公共資源交易平臺信息互通、資源共享等方面開展了積極探索。為保證公共資源交易平臺的信息全國共享，應進一步加大公共資源公共服務平臺的數(shù)據(jù)標準制定和信息的采集工作。
市場誠信體系建設是公共資源交易平臺可持續(xù)發(fā)展的保障。全國有影響力的公共資源交易平臺都非常重視企業(yè)誠信體系建設。如北京、南京、廣州等千億元級交易大平臺都積極爭取行業(yè)部門支持，強化與行業(yè)管理關(guān)聯(lián)度，與行業(yè)部門一起建立誠信綜合評價體系，強化對企業(yè)合同履約行為的評價，并將評價結(jié)果應用于招標投標適時評分，引導投標單位誠信履約，促進市場的健康發(fā)展。實踐證明，通過履約評價與市場的“兩場聯(lián)動”，褒揚誠信、懲戒失信，有力地推動了優(yōu)勝劣汰市場化機制的建立。
公益屬性是公共資源交易平臺的本質(zhì)。公共資源交易平臺建設的初衷是為了規(guī)范公共資源交易各方行為，加快建立和完善與市場經(jīng)濟相適應的公共資源交易機制，從源頭上預防和治理腐敗。因此，公共資源交易平臺是政府監(jiān)督管理市場的載體，是引導市場規(guī)范有序的支撐，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的抓手。國家相關(guān)法規(guī)政策都強調(diào)要堅持平臺的公共服務職能，明確規(guī)定不得以營利為目的。
抓住大數(shù)據(jù)手段應用，著實開展招標效果后評估。在工程建設招標投標領(lǐng)域，北京、南京、廣州、重慶等地招標投標交易中心先后與高校、社科院等科研機構(gòu)開展合作，應用大數(shù)據(jù)思維對工程建設招標投標數(shù)據(jù)開展挖掘工作，為監(jiān)督部門查處圍標串標行為提供參考，為招標人評估評標效果提供決策意見，為政府部門固定資產(chǎn)投資決策提供數(shù)據(jù)支撐等方面發(fā)揮了積極的作用。各級行政主管部門應運用大數(shù)據(jù)手段，通過對招標投標交易數(shù)據(jù)的挖掘，實現(xiàn)對工程建設招標投標活動的動態(tài)監(jiān)督和自動預警。
在當初法律體系不健全、信息技術(shù)相對落后背景下產(chǎn)生的有形建筑市場，實現(xiàn)了工程承發(fā)包交易從無形到有形的有效監(jiān)管。實踐證明，整合建立集中統(tǒng)一的公共資源交易市場，實現(xiàn)了由管理操作一體向管辦分離轉(zhuǎn)變、由分散市場交易向集中市場的轉(zhuǎn)變，市場交易信息更加公開透明，市場秩序更加規(guī)范有序，對于提高公共資源的配置效率和質(zhì)量、推進懲治和預防腐敗體系建設長效機制建立發(fā)揮了重要作用。作為公共資源交易平臺的建設、運行、管理者，只有順應全面深化改革、全面推進依法治國的政策取向，牢固樹立法治思維、市場化思維和“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，主動作為、主動求變，做改革的推動者，才能在深化改革中占據(jù)主動，才能適應未來發(fā)展的需要。（作者：謝清軍，系重慶市工程建設招標投標交易中心總工程師辦公室主任）
來源：中國建設報
