提升國企采購管理還有多遠
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發(fā)布日期：2015年09月01日
近年來，審計署、中紀委，包括中央巡視組曝光的國企采購招標領域案件頻見報端。國企采購如何從制度設計上進行變革，在管理方法和手段上進行創(chuàng)新，確保國企物資采購的公平、規(guī)范、透明，堵住國有資產(chǎn)流失的漏洞?
為國企采購打上法規(guī)“補丁”
過去，《招標投標法》和《政府采購法》的實施，讓使用公共資金進行招標采購的行為受到了法律的約束。但是國企采購招標行為卻一直游離于法律監(jiān)管之外。
長期從事國資管理、政府采購、招標投標制度研究的公共采購專家高志剛認為，加強國企采購招標監(jiān)管是依法治國的重要體現(xiàn)，國企采購招標亟須一套透明規(guī)范、相對統(tǒng)一、簡便實用的法律法規(guī)，改變國資監(jiān)管機構“一無制度、二無隊伍”的局面。
據(jù)高志剛介紹，按國際通行標準(節(jié)約率10%)保守估算，國企采購招標領域每年近10萬億元的規(guī)模如實行嚴格的透明競爭程序，每年節(jié)約的資金將超過5000億元以上，相當于建造三峽工程的資金，相當于央企近一半的利潤，這將極大地促進國有資產(chǎn)的保值增值，構建公平交易秩序，從源頭上預防和治理腐敗，打造新的宏觀經(jīng)濟調控杠桿，有力地維護國家和廣大人民群眾的根本利益，對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生重大而深遠的影響。
機械工業(yè)經(jīng)濟管理研究院采購研究中心常務副主任呂漢陽認為，未來對國企采購招標的規(guī)范，大致有兩個方向。一是根據(jù)即將出臺的國企改革頂層設計中對國企的分類，把承擔公共職能和公共項目的那部分國企采購行為，納入政府采購有關法律規(guī)定，另一個方向則是單獨出臺一部針對這類國企的法律。
如今，應在法律層面提升招標采購管理工作，為國企采購打上法規(guī)“補丁”的呼聲越來越強烈。但這“補丁”該如何打，卻是一個不小的難題。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國WTO研究院院長、國際招投標與政府采購研究中心主任屠新泉在接受企業(yè)觀察報記者采訪時就指出了立法的兩難之處。一方面，立一部新的法律，通常要經(jīng)過一段很長的時間才能構建較為完善的法律體系，三五年甚至更長都有可能。另一方面，如果是修改政府采購法，涉及財政部和國資委等不同監(jiān)管部門之間的關系協(xié)調問題將是新的難題。
對此，同方股份有限公司總裁助理、同方計算機常務副總經(jīng)理張偉認為，可在《政府采購法》框架模式下借鑒吸收政府采購改革經(jīng)驗，構建一部簡單、易操作的國企采購管理法規(guī)。
高志剛則建議，政府可授權國資監(jiān)管機構(財政部或國資委)，以出資人身份承擔起制度設計職責。國企采購招標監(jiān)管是國資監(jiān)管的重要有機組成部分，將國企采購招標監(jiān)管納入國資國企改革頂層設計，加強國企采購招標制度標準建設?！皬暮暧^層面考慮，中央深化改革領導小組可考慮下設‘透明交易問題’專門機構，研究、協(xié)調政府采購法和招標投標法關系，促進兩法修訂、合并?！?
監(jiān)督和考核雙管齊下
“多年來，國資監(jiān)管越位與缺位并存，急需調整改變，而國企采購招標缺乏有效監(jiān)管就可能是國資監(jiān)管職能缺位、職能弱化的重要表現(xiàn)之一?！眹鴦赵簢Y委監(jiān)事會巡視員李保民認為。
據(jù)李保民介紹，長期以來，大家普遍認為，采購招標屬于企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營權，監(jiān)管機構不便干預，擔心各種形式的審批、檢查、考核會影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，更擔心監(jiān)管者借監(jiān)管權力插手企業(yè)采購招標事務，產(chǎn)生更大的腐敗。在這種模糊意識主導下，各級政府未授權國資監(jiān)管機構行使監(jiān)管職能，導致數(shù)量眾多的國企至今沒有相對統(tǒng)一的采購招標制度標準，缺乏系統(tǒng)機能培訓，更缺乏有效地監(jiān)管考核。
那么，如何對企業(yè)尤其是國企采購招標實施有效監(jiān)管?李保民認為，各級政府應該授權國資監(jiān)管機構(國資委或財政部)承擔國企采購招標基礎制度建設職責，將采購招標監(jiān)管納入國資監(jiān)管改革頂層設計，打造專業(yè)化監(jiān)管隊伍、打造專業(yè)化監(jiān)管制度、打造專業(yè)化監(jiān)管平臺，徹底改變“沒人管”的現(xiàn)狀;監(jiān)管機構負責分類訂立規(guī)則，兼顧制度標準的剛性和彈性，防止“一管就死”，不直接搞任何形式的審批、備案、檢查、考核，具體監(jiān)管工作的實施可通過內部審計、社會中介機構、第三方專業(yè)機構完成。
“從審計業(yè)務發(fā)展角度看，將采購審計從傳統(tǒng)財務審計中剝離出來，采購審計相對獨立，將發(fā)揮出顯而易見的管理效益和經(jīng)濟效益?！崩畋Ｃ裾J為。
據(jù)了解，今年上半年通報的關于國企采購問題，多是通過第三方監(jiān)管發(fā)現(xiàn)。
針對如何加強國企采購監(jiān)管，高志剛提出了具體做法。首先，要打造專業(yè)監(jiān)管隊伍。他建議授權國資監(jiān)管機構新增國企采購招標監(jiān)督管理職能，設立獨立的采購招標專職監(jiān)管機構(如采購招標監(jiān)管局，下掛監(jiān)事會)，選用精通采購招標人員，實行專業(yè)化運作方式，創(chuàng)建國企采購招標領域的“鞍鋼憲法”，加強對國有企業(yè)采購招標工作的宏觀指導與監(jiān)督。
其次，要保障獨立運作。各級國資監(jiān)管機構應當通過設立領導小組或聯(lián)席會議制度，加強組織領導，將采購招標管理納入議事日程，建立定期議事制度。監(jiān)管機構應獨立設置，忌兼職、忌幾塊牌子一套人馬，發(fā)展初期規(guī)格不宜過低，也不宜混同設置，以權威性、獨立性保障工作推進力度。在具體職能上，國資監(jiān)管機構既不參與、不干預國企具體的采購招標活動，甚至也不負責糾紛仲裁和處理，不進行采購招標項目的審批、備案，保持“超脫”地位，不成為是非之地，避免廉政風險。
再次，要明確職能定位。該機構需要對國企采購招標存在問題進行深入研究，根據(jù)實際情況明確其職責，應包括設計國企采購招標管理與運行機制，建立國企采購招標信息統(tǒng)計和監(jiān)督考核體系、采購預算標準和指標體系，培育采購審計、采購監(jiān)理、采購管理咨詢、集中采購聯(lián)盟等第三方中介市場，開展業(yè)務交流與培訓等方面的職責。
透明管理是關鍵
據(jù)記者了解，很多世界領先的國際企業(yè)無論從企業(yè)規(guī)模還是涉足的領域、行業(yè)和地區(qū)，均比大部分國內企業(yè)更復雜，但是在跨國公司中采購效率和效益要優(yōu)于國內企業(yè)，采購腐敗行為也要少于國內企業(yè)，尤其那些頂級的跨國公司更是如此。一個關鍵經(jīng)驗在于其透明管理。這種透明，首先表現(xiàn)在內部的組織分工上。
跨國公司的采購部內部組織分工細致而且相互制約。通常根據(jù)采購物品種類的不同來區(qū)分重要性，并且以此為依據(jù)確定采購成員的組成以及流程規(guī)范的嚴格程度。為了防止腐敗，在內部制度設計上把不相容的職責分開，負責批準采購申請的人，不得參與所批項目的具體采購，負責具體采購的人不得批準支付，即采購決策、采購實施、采購支付三分離。此外，成立跨部門的采購委員會，采購主管權限相互制約。
所以，很多業(yè)內人士建議，建立健全國企采購招標監(jiān)督管理體制和運行機制，應充分借鑒國際先例。
當然，國內也不乏先進的采購模式。透明競爭是采購招標制度的核心原則之一，天津模式、中央國家機關政府采購中心模式等典型模式，都具有現(xiàn)實指導意義。
以天津采購模式為例，天津模式的核心就是最大限度地公開，即政府采購監(jiān)管部門和執(zhí)行部門上下聯(lián)動、齊心打造全透明的采購交易平臺。在競標的整個流程中，供應商可以全程旁聽。無論誰競標成功，其他未中標的機構都可以見證整個評標的過程。
張偉向記者介紹了清華同方在參與一些競標項目時的經(jīng)歷。以計算機競標為例，競標過程完全實現(xiàn)了信息化、公開化。兩家公司通過競標平臺同時報價，彼此并不知道對方標價多少。招標方公布結果后，未中標一方有一次改價機會，可以根據(jù)自身情況重新報價。
“整個過程公平公正，沒有弄虛作假的可能。”張偉認為，只有信息公開透明，才能夠真正杜絕虛假招標、暗箱操作的可能。
屠新泉亦認為，國企采購應該提高透明度。只要是不涉及商業(yè)秘密和市場競爭的國企采購行為，應提高采購的透明度。例如，購買通用的辦公設備等，可以參照政府采購法，以完全公開、透明的方式進行。
國企采購變革可試點先行
“國企采購變革是一項龐大的工程，不能一刀切。不同類型的國企，采購管理也不盡相同。”呂漢陽認為，首先要對國企進行分類。
早在去年底，由國資委牽頭制定的關于央企功能界定分類方案的初步意見形成時，就有媒體報道央企將劃分為三類，分別為公益保障類、特定功能類和商業(yè)競爭類，而且不同類型的央企未來的改革方向也各有重點。
如今，國企改革頂層設計方案已經(jīng)呼之欲出。專家認為，這一輪國企改革的重大突破，就是分類改革。因為這是整個改革的基礎與前提問題。但劃分國企類型是一件十分復雜的事，同樣一個企業(yè)，要牽涉到主業(yè)與多業(yè)，同一個鏈條會牽涉到放開程度深淺，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。
呂漢陽認為，從事公共職能的國有企業(yè)，可以借鑒政府采購模式從嚴監(jiān)管。但對于商業(yè)性的國企，則需要通過完善企業(yè)治理結構來提升監(jiān)管。充分考慮國企特點，既要有利于國企發(fā)展，又要有利于采購監(jiān)管。
“國企數(shù)量多，性質多樣化，應該在國企改革的基礎上來探討國企采購問題。如果整個國企改革不清晰，單純談采購問題，沒有太大意義?！?nbsp;屠新泉亦認為，其基本方向是看國企的性質是屬于競爭性還是公共事業(yè)性。有些國企承擔了一定的政治任務，無法單純要求這類企業(yè)按照復雜的采購流程去管理。還有一些市場競爭性國企，更注重效率和利潤，復雜的流程管理并不適用。
“可以讓部分企業(yè)或地方先進行改革試點?！蓖佬氯嬖V記者，目前，已有少數(shù)地方國企的采購管理取得了較好的效果。
分級分類，試點先行，以點帶面，是目前改革比較通行的做法。張偉認為，可以從國家管控較強、采購量較大的央企、金融機構開始。具體到操作層面，則從采購量大、標準化強的部分做起，例如基本的辦公用品采購等。試點先行有幾大好處，一是便于實施，基本的辦公用品、家具等標準化產(chǎn)品很方便地可以歸集需求，招標采購的難度小，通過這些品類的實施可以積累經(jīng)驗，為后續(xù)更大范圍的實施奠定基礎;二是可以形成警示氛圍，在思想意識上給大家壓力，就像中央八項規(guī)定一樣，看似都是些日常小事，但正是這些大家每天都不以為然的小事才產(chǎn)生了耳提面命的效果，逐漸在思想上培養(yǎng)了“紅線”意識。三是便于監(jiān)督管理，辦公相關的標準化產(chǎn)品為大眾所熟知，市場競爭充分，在采購需求、配置、技術等方面不需要太多專業(yè)的知識，便于監(jiān)督管理工作的開展。（記者 余智梅）
來源：企業(yè)觀察報
