走出隨機抽取代理機構(gòu)誤區(qū)
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發(fā)布日期：2015年10月08日
政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法均有規(guī)定，采購人有權(quán)自行選擇代理機構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為其指定。但在實際操作中，一些地方卻組建了代理機構(gòu)庫，并要求采購人必須從中隨機抽取。這種管理模式，看似公平，實際上既違反了兩法規(guī)定，存在著較大弊端。本文擬從監(jiān)管角度出發(fā)，尋求這種違規(guī)做法的根源。
建庫及隨機抽取原因分析
第一個原因是一些市、縣級小型代理市場亟待規(guī)范。在一些市、縣級地區(qū)，代理市場不成熟，個別從業(yè)人員不熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)流程，法律意識淡薄，為達(dá)到招標(biāo)采購人的某種意圖，不惜鋌而走險。這些代理機構(gòu)編制的招標(biāo)文件違法違規(guī)問題嚴(yán)重。有地方監(jiān)管認(rèn)為，一旦問題發(fā)生，處理起來周期較長，且損失無法挽回，直接影響了項目的順利進行，不如通過公開招標(biāo)方式，優(yōu)選一定數(shù)量的代理機構(gòu)進行培訓(xùn)，使其滿足招標(biāo)采購人需求，同時可統(tǒng)一管理。在這種想法的指導(dǎo)下制定的政策往往剝奪了未入庫代理機構(gòu)公平參與市場競爭的機會。
第二個原因是一些監(jiān)管部門不認(rèn)可采購人自行選擇代理機構(gòu)的權(quán)利。持此觀點者認(rèn)為，法律規(guī)定的采購人只是使用財政資金的有關(guān)部門，這些部門均是政府的直屬機構(gòu)，僅為名義上的采購人，真正的采購人是地方政府。因此，一些地方政府鼓勵建立代理機構(gòu)庫并從中隨機抽取。這種做法無視法律規(guī)定的采購人概念，會導(dǎo)致真正出現(xiàn)問題時難以分清責(zé)任。
第三個原因是確有個別采購人不知如何選擇代理機構(gòu)。對這些采購人而言，市場上可供選擇的代理機構(gòu)太多，他們不知如何判斷優(yōu)劣，就會向監(jiān)管部門或公共資源交易中心咨詢。一些監(jiān)管部門或公共資源中心由此萌生建立代理機構(gòu)庫的想法。若因此而要求所有采購人必須在庫中隨機抽取代理機構(gòu)，是為了少數(shù)群體需求而妨害了多數(shù)群體權(quán)利。
代理機構(gòu)庫管理問題頻出
最常見的問題是隨機抽取的代理機構(gòu)不能勝任工作。隨機抽取制度下，一個水利項目，抽到的代理機構(gòu)可能是擅長土建項目的，被抽到的公司可能不具備編制招標(biāo)文件技術(shù)參數(shù)的專業(yè)人員。有些特殊項目，庫中代理機構(gòu)都沒有能力承擔(dān)，而有能力的代理機構(gòu)卻因種種原因沒能入庫。隨機抽取制下，項目能否順利進行只能憑借運氣，運氣好的抽到一個精通此項業(yè)務(wù)的，運氣不好的要付費指導(dǎo)代理機構(gòu)人員工作。
代理機構(gòu)庫中各單位掛靠現(xiàn)象嚴(yán)重，這也是隨機抽取帶來的一大問題。不少市、縣級小城市采購項目業(yè)務(wù)量相對較少，這些地方往往缺乏專業(yè)代理機構(gòu)。為促進代理市場競爭，為推動本地代理機構(gòu)的發(fā)展，監(jiān)管部門在建庫時會引進全國、全省知名專業(yè)的代理機構(gòu)進駐本地市場。但事與愿違，代理機構(gòu)庫的組建容成當(dāng)?shù)刂薪槭袌龈黠@神通的機會，為爭奪有限的名額，本地獨立代理機構(gòu)可能一夜之間成為外地大企業(yè)分公司。最終入圍的可能是多家掛名代理機構(gòu)，具體從業(yè)的還是在本地市場招聘人員。
此外，隨機抽取制度下，庫內(nèi)代理機構(gòu)易結(jié)成利益聯(lián)盟。市、縣級代理機構(gòu)庫的入庫公司總數(shù)非常有限，據(jù)筆者了解，一般為7-10家左右。由于隨機抽取全憑運氣，庫內(nèi)有的代理機構(gòu)可能長期不被抽中，有的卻一中再中，應(yīng)接不暇，不能保證項目質(zhì)量。這樣，庫內(nèi)的代理機構(gòu)為了共同的利益，易私下約定，諸如頻頻被抽中的代理機構(gòu)會放棄一些機會，以增大兄弟公司被抽中的機率；再或者，代理機構(gòu)在被抽中以后，將項目分包給其他代理機構(gòu)，然后兩家分利潤。這樣的情形已經(jīng)不是個例。
將選擇權(quán)還給采購人勢在必行
還權(quán)采購人，要先先解決兩個思想問題。
第一，應(yīng)厘清責(zé)任主體和監(jiān)管職責(zé)。自行選擇代理機構(gòu)是法律賦予采購人的權(quán)利，卻在實踐中難以實行，最重要的一個原因是有關(guān)部門沒有厘清責(zé)任。監(jiān)管部門的職責(zé)應(yīng)是對違法違規(guī)行為進行處理，而不是設(shè)定門檻來限制采購人的權(quán)利。設(shè)置這些門檻的結(jié)果，極有可能是原本應(yīng)采購人、代理機構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任，到頭來找不到責(zé)任主體，因為和這些責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)利被剝奪了。例如，如果代理機構(gòu)編制的招標(biāo)文件技術(shù)參數(shù)含有傾向性條件，代理機構(gòu)大可以不了解該領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)定為由擺脫責(zé)任。監(jiān)管重點應(yīng)放定期檢查、對出現(xiàn)問題的曝光和對處理結(jié)果的宣傳等方面,以充分發(fā)揮預(yù)防警示作用。監(jiān)管部門應(yīng)逐步改變有罪推定的監(jiān)管理念。
第二，應(yīng)明確委托代理的目的。委托代理是一種建立在你情我愿、相互認(rèn)可基礎(chǔ)上的合作，只有這樣，委托方與被委托方才能順利溝通和開展活動。采購人只有事前進行市場調(diào)查，通過和代理機構(gòu)人員的溝通，了解其專業(yè)能力，才能放心委托項目，而不是等確定了代理機構(gòu)再進行溝通。先確定代理機構(gòu)再溝通的方式，會使出現(xiàn)問題的機率會大大提高，反而影響項目的順利進行。
筆者結(jié)合當(dāng)下形勢，對政府采購項目如何選擇代理機構(gòu)，有一些建議。
第一，鼓勵采購人用政府采購手段選擇代理機構(gòu)。代理機構(gòu)存在著良莠不齊現(xiàn)象。監(jiān)管部門可鼓勵采購人采用公開招標(biāo)、競爭性談判、詢價等方式選拔代理機構(gòu)。比如采取邀請招標(biāo)的方式，邀請幾家信譽服務(wù)較好，且有過同類業(yè)績的代理機構(gòu)，通過專家評選和綜合打分，擇優(yōu)選出最中意的一家。但這種選拔的主體必須是采購人，選拔行為須建立在采購人自覺自愿基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門不得強制。
第二，建立代理機構(gòu)網(wǎng)上信息平臺以提供選擇性參考。解決代理機構(gòu)選取問題的關(guān)鍵解決采、代雙方信息不對稱問題。監(jiān)管部門和公共資源交易中心可建立信息公開平臺公開相關(guān)信息。平臺的功能可包括兩方面：一是應(yīng)免費實行代理機構(gòu)登記制，將代理機構(gòu)的公司概況、人員配置、過往業(yè)績等，統(tǒng)一公布到網(wǎng)站上，方便招標(biāo)采購人了解企業(yè)信息；二是作為違法違規(guī)的曝光臺，將代理機構(gòu)的違法違規(guī)記錄、處理結(jié)果等公布出來，這樣既能起到警示作用，又為招標(biāo)采購人提供參考。
綜上，雖然代理機構(gòu)隨機抽取制度理由多多，但是執(zhí)行起來問題也不少，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)用市場手段對采購人和代理機構(gòu)進行合理引導(dǎo)，促使行業(yè)走向良性發(fā)展道路。（作者：李猛 單位：山東省鄒城市公共資源交易中心）
來源：中國政府采購報
