投標(biāo)文件密封檢查，是指對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)保管前后的招標(biāo)文件密封情況進(jìn)行檢查對(duì)比，以確保開標(biāo)前，投標(biāo)人遞交的投標(biāo)文件不被開啟，其中的內(nèi)容不被篡改、泄露。
然而，在政府采購(gòu)實(shí)踐中，有些地方的投標(biāo)文件密封檢查工作偶爾會(huì)走形變樣，有的甚至淪為排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的手段之一。本文中，筆者將對(duì)密封檢查工作的現(xiàn)實(shí)問題、改進(jìn)方法等作粗淺分析，希望這一工作能回歸正軌。
現(xiàn)實(shí)問題
一、法律法規(guī)有待完善
有關(guān)密封檢查工作，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“18號(hào)令”）作出了規(guī)定：第三十一條規(guī)定“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)”；第四十條規(guī)定“開標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證”；第五十六條規(guī)定“在評(píng)標(biāo)時(shí)，對(duì)未按照招標(biāo)文件規(guī)定要求密封、簽署、蓋章的投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)在資格性、符合性檢查時(shí)按照無效投標(biāo)處理”。實(shí)踐中，對(duì)上述規(guī)定的運(yùn)用主要存在以下問題：
其一，將投標(biāo)文件密封是投標(biāo)人的權(quán)利還是義務(wù)？投標(biāo)人天然具有保守自己的商業(yè)密秘不被他人知悉的動(dòng)機(jī)，自然會(huì)自發(fā)地對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行密封。因此，密封應(yīng)是投標(biāo)人的權(quán)利，這意味著投標(biāo)人可自主決定如何履行這項(xiàng)權(quán)利。然而實(shí)踐中，密封更多地被當(dāng)做投標(biāo)人的義務(wù)，義務(wù)一旦履行不到位，便要承擔(dān)投標(biāo)文件被拒收或作無效標(biāo)處理的后果。
其二，密封檢查是否確有必要？事實(shí)上，在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)接收投標(biāo)文件并通過現(xiàn)場(chǎng)各方當(dāng)事人及技術(shù)手段對(duì)其實(shí)施全程監(jiān)控，正式開標(biāo)前投標(biāo)文件資料被更換、內(nèi)容被泄露等情形幾乎無可能發(fā)生。此時(shí)，密封檢查已然失去了其應(yīng)有的作用。因此，密封檢查是否需要應(yīng)視具體情形而定。
其三，不同場(chǎng)合下，密封檢查的目的、主體、標(biāo)準(zhǔn)分別是什么？開標(biāo)前，有必要在接收投標(biāo)文件和開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行兩次密封檢查，這兩次檢查的目的、主體、標(biāo)準(zhǔn)迥然不同。接收投標(biāo)文件時(shí)的檢查，其目的是避免采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)因收到密封不嚴(yán)格的投標(biāo)文件而承擔(dān)保管不善的責(zé)任；開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的檢查，則是為了判斷采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在保管投標(biāo)文件期間有無泄密。兩次檢查的目的不同，檢查主體和標(biāo)準(zhǔn)自然不同，但現(xiàn)有法律法規(guī)并未作出明確說明。
其四，判定未按要求密封的投標(biāo)文件為無效標(biāo)過程有哪些誤區(qū)？按規(guī)定，評(píng)標(biāo)時(shí)，未按招標(biāo)文件要求密封的投標(biāo)文件將作無效標(biāo)處理。對(duì)此，實(shí)踐中存在兩方面問題：一是體現(xiàn)在判斷標(biāo)準(zhǔn)上：即判斷標(biāo)準(zhǔn)從原本的投標(biāo)文件是否被開啟變成密封是否合乎要求；二是體現(xiàn)在程序上，評(píng)標(biāo)前，投標(biāo)文件已在開標(biāo)時(shí)被開啟，盡管有開標(biāo)記錄，但已很難準(zhǔn)確判斷投標(biāo)文件的密封是否符合標(biāo)準(zhǔn)。且不說實(shí)踐中，密封要求復(fù)雜繁瑣，有的甚至難以實(shí)現(xiàn)。
二、實(shí)際操作有待規(guī)范
其一，投標(biāo)人借相互檢查密封情況的機(jī)會(huì)排斥競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。18號(hào)令規(guī)定，投標(biāo)文件不符合招標(biāo)文件要求的，在評(píng)標(biāo)時(shí)會(huì)作無效標(biāo)處理。對(duì)此規(guī)定，有些當(dāng)事人未能準(zhǔn)確把握其中的要義或者故意混淆兩次密封檢查的目的和標(biāo)準(zhǔn)，于是在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，部分采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)組織各投標(biāo)人互相檢查投標(biāo)文件密封情況，誤導(dǎo)投標(biāo)人，借此機(jī)會(huì)，有的投標(biāo)人千方百計(jì)挑競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的毛病，排斥競(jìng)爭(zhēng)者，密封檢查也就時(shí)常演變成投標(biāo)人之間的混戰(zhàn)。
其二，密封檢查過于刻板和嚴(yán)苛。在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)，有的檢查人機(jī)械、刻板地運(yùn)用招標(biāo)文件中的密封要求，對(duì)投標(biāo)文件密封吹毛求疵。對(duì)密封僅存在細(xì)微瑕疵的投標(biāo)文件處理嚴(yán)苛。如有的投標(biāo)文件僅因包裝物材質(zhì)、尺寸、包裝層數(shù)等不合要求，便被判為無效標(biāo)。
其三，監(jiān)管人員超越自身權(quán)限代為檢查密封情況。有的地方的監(jiān)管人員在開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)自告奮勇或被投標(biāo)人推為代表，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行密封檢查。而事實(shí)上，監(jiān)管人員本應(yīng)站于第三方立場(chǎng)之上，監(jiān)督招投標(biāo)過程是否真實(shí)合法，而實(shí)施密封檢查工作，既無法律法規(guī)授權(quán)，同時(shí)其公正性也容易遭受質(zhì)疑。
改進(jìn)途徑
一、完善法規(guī)體系
對(duì)于現(xiàn)有法律法規(guī)，筆者認(rèn)為應(yīng)在頂層設(shè)計(jì)中，增加有關(guān)投標(biāo)文件密封檢查的原則性規(guī)定，同時(shí)，修訂與實(shí)際情況不相適應(yīng)的規(guī)定。
其一，把密封作為投標(biāo)人的權(quán)利而非義務(wù)。通過前述論證可知，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行密封，是投標(biāo)人的權(quán)利。因此，筆者認(rèn)為，相關(guān)規(guī)定對(duì)于密封工作僅需作提醒即可。但是，為了明確采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)投標(biāo)文件的保管責(zé)任，則有必要對(duì)密封檢查工作作強(qiáng)制性規(guī)定。
其二，清晰界定須展開密封檢查的具體情形。如可以明確規(guī)定開標(biāo)前需對(duì)投標(biāo)文件的密封情況進(jìn)行。
其三，明確密封檢查的主體、目的和對(duì)密封不合格投標(biāo)文件的處理辦法。筆者認(rèn)為相關(guān)管理辦法可明確規(guī)定：采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按照招標(biāo)文件的密封建議，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行檢查。對(duì)于不符合要求的投標(biāo)文件，提醒投標(biāo)人改進(jìn)。若投標(biāo)人拒不改進(jìn)或改進(jìn)不到位，代理機(jī)構(gòu)可以接受，但在接收時(shí)須如實(shí)記錄投標(biāo)文件的密封情況并經(jīng)交接雙方簽字確認(rèn)，由代理機(jī)構(gòu)留存?zhèn)洳椤４頇C(jī)構(gòu)保管投標(biāo)文件期間，投標(biāo)文件未丟失且不曾開啟，若發(fā)生失密泄密事件，后果及責(zé)任由投標(biāo)人自行承擔(dān)。對(duì)于開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的密封檢查工作，則可以規(guī)定：由投標(biāo)人根據(jù)接收投標(biāo)文件時(shí)的密封檢查記錄，檢查自己的投標(biāo)文件是否存在被開啟過的痕跡，以確定投標(biāo)文件在保管期間是否失密泄密。經(jīng)查驗(yàn)，若所有投標(biāo)人均確定自己的投標(biāo)文件未被開啟過，則繼續(xù)開標(biāo)；若有投標(biāo)人認(rèn)為自己的投標(biāo)文件曾被開啟，并經(jīng)監(jiān)管人員、公證人員、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員認(rèn)定屬實(shí)，則停止開標(biāo)。由監(jiān)管部門查明原因，分清責(zé)任并作出處理。筆者之所以認(rèn)為由投標(biāo)人檢查自己投標(biāo)文件的密封情況，原因有兩點(diǎn)：一是投標(biāo)人對(duì)自己投標(biāo)文件密封情況最清楚，易于判斷投標(biāo)文件在保管期間是否被開啟；二是投標(biāo)人互相檢查，容易導(dǎo)致前述有違政府采購(gòu)公平情形的發(fā)生。
其四，在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)的資格性檢查時(shí)，若發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件不符合密封要求，應(yīng)謹(jǐn)慎作出無效標(biāo)處理。同時(shí)，簡(jiǎn)化密封檢查規(guī)定，以滿足投標(biāo)文件密封嚴(yán)實(shí)，被開啟后不易復(fù)原為標(biāo)準(zhǔn)即可。
二、規(guī)范檢查程序
其一，嚴(yán)格堅(jiān)持由適當(dāng)?shù)闹黧w開展密封檢查。開標(biāo)前的第一次密封檢查工作，檢查主體應(yīng)是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的第二次密封檢查工作的檢查主體應(yīng)是投標(biāo)人，公證人員、監(jiān)督人員可作為復(fù)查主體。
其二，嚴(yán)抓密封檢查工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一次密封檢查的關(guān)鍵是用文字、影像等如實(shí)記錄密封情況，以備第二次密封檢查之用。第二次密封檢查的關(guān)鍵則在于把投標(biāo)文件當(dāng)時(shí)的密封情況與投標(biāo)文件遞交時(shí)的密封情況進(jìn)行對(duì)比，以判斷投標(biāo)文件是否被開啟過。應(yīng)避免“雞蛋里挑骨頭”，打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手這種違背密封檢查制度設(shè)計(jì)本意的做法。
其三，對(duì)投標(biāo)文件包裝破損情況進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定，并追究其后果。投標(biāo)文件在采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)保管期間，可能會(huì)由于搬運(yùn)跌落等原因造成一定程度的破損，如發(fā)生此種情況，應(yīng)經(jīng)監(jiān)管人員、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員、公證人員、投標(biāo)人判斷其包裝破損程度是否足以造成投標(biāo)文件泄密，若不足以導(dǎo)致泄密的，可繼續(xù)開標(biāo)；若足以造成泄密的，應(yīng)暫停開標(biāo)，由監(jiān)管部門對(duì)投標(biāo)文件破損時(shí)間、原因等進(jìn)行調(diào)查，并分析認(rèn)定是否可能造成泄密的后果，再作進(jìn)一步處理。（楊勇 四川省旺蒼縣公共資源交易服務(wù)中心）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
