為了保證建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量和安全，提高其經(jīng)濟(jì)效益，保證選擇承包商、供應(yīng)商的公平公正，建立和維護(hù)建筑工程市場(chǎng)的良好秩序，我國(guó)法律法規(guī)和其他規(guī)定確立了嚴(yán)格的建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度，這一制度對(duì)于形成良好的招標(biāo)投標(biāo)秩序起到了一定的作用，但是在適用過程中也出現(xiàn)了一些嚴(yán)重的問題。眾所周知，在建設(shè)工程項(xiàng)目特別是國(guó)有投資項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)過程中，貪腐現(xiàn)象屢禁不止，虛假招標(biāo)隨處可見，質(zhì)量安全問題頻發(fā)，這些問題已經(jīng)影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康發(fā)展，究其原因是多方面的，但是其中強(qiáng)制招標(biāo)制度規(guī)定不合理、不科學(xué)也是其中非常重要的原因。因此，建設(shè)工程項(xiàng)目強(qiáng)制招標(biāo)制度值得我們進(jìn)行深入地研究和探討。本文作者試圖以強(qiáng)制招標(biāo)范圍為重點(diǎn)對(duì)我國(guó)建設(shè)工程領(lǐng)域的強(qiáng)制招標(biāo)制度做一些探討，希望能拋磚引玉，引起對(duì)這一問題的重視。
一、我國(guó)建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度的現(xiàn)狀
建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度，是指國(guó)家通過法律規(guī)定達(dá)到條件的建設(shè)工程項(xiàng)目，在選擇承包商、分包商和供應(yīng)商時(shí)，必須通過法律規(guī)定的招標(biāo)形式進(jìn)行，否則要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
（一）建設(shè)工程項(xiàng)目強(qiáng)制招標(biāo)的范圍
工程建設(shè)項(xiàng)目類的強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目一般是以項(xiàng)目的資金來源、項(xiàng)目本身的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)劃分。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條規(guī)定了強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目的范圍，2001年11月8日，原國(guó)家計(jì)委制定了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，其中第2條、第4條、第5條、第6條分別對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化明確。此外，第7條規(guī)定了其他重要工程建設(shè)項(xiàng)目與重要設(shè)備、材料等采購(gòu)的強(qiáng)制招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，行業(yè)主管部門和全國(guó)各地還制定了更加細(xì)致的規(guī)定，規(guī)定項(xiàng)目選擇分包商必須招標(biāo)的范圍?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）所說的必須招標(biāo)的項(xiàng)目，指的是總承包項(xiàng)目以及工程重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，對(duì)于項(xiàng)目分包商的選擇沒有明確規(guī)定。但是，鑒于目前的建設(shè)行業(yè)市場(chǎng)較為混亂，急需管理的現(xiàn)狀，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、相關(guān)主管機(jī)關(guān)以及地方政府，都理解為強(qiáng)制招標(biāo)的范圍包括一定金額以上的分包商和供應(yīng)商的選擇，甚至勞務(wù)分包的選擇。我國(guó)對(duì)于工程建設(shè)方面的強(qiáng)制招標(biāo)的管理還是非常嚴(yán)格的，達(dá)到一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的必須通過招標(biāo)形式選擇分包商，禁止必須招標(biāo)的工程，不經(jīng)過招投標(biāo)形式選擇分包商。2004年2月3日，原建設(shè)部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》，對(duì)于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》第6條規(guī)定，“鼓勵(lì)發(fā)展專業(yè)承包企業(yè)和勞務(wù)分包企業(yè)，提倡分包活動(dòng)進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)公開交易，完善有形建筑市場(chǎng)的分包工程交易功能。”2005年2月7日出臺(tái)的《北京市建設(shè)工程施工分包招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第5條規(guī)定，“建設(shè)工程施工分包招標(biāo)的招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，參照《北京市工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》(市政府89號(hào)令)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?/p>
（二）可以不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目
可以不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目一般都是一些特殊類型的項(xiàng)目，相對(duì)來說，數(shù)量較少。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》第66條和《實(shí)施條例》第9條規(guī)定了可以不進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，主要包括如下六類：
一是需要保密的項(xiàng)目，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第66條涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密的項(xiàng)目；二是為了公共利益的緊急需要來不及招標(biāo)的項(xiàng)目，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第66條規(guī)定的搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目；三是國(guó)家政策照顧特殊群體利益的項(xiàng)目，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第66條利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況的項(xiàng)目；四是需要使用獨(dú)家專利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)的項(xiàng)目，如《實(shí)施條例》第9條規(guī)定的，需要采用不可替代的專利或者專有技術(shù)的項(xiàng)目；五是招標(biāo)人能夠自行實(shí)施的項(xiàng)目，如《實(shí)施條例》第9條規(guī)定的，采購(gòu)人（招標(biāo)人）依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項(xiàng)目，和已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（如BOT項(xiàng)目）投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的項(xiàng)目；六是法律規(guī)定的其他特殊項(xiàng)目，即國(guó)家規(guī)定的其他不適宜招標(biāo)的特殊項(xiàng)目，但是此類項(xiàng)目必須是法律或者法規(guī)有明確規(guī)定的項(xiàng)目。
綜上所述，我國(guó)對(duì)于工程建設(shè)項(xiàng)目強(qiáng)制招標(biāo)的范圍規(guī)定的非常詳盡，這雖然能起到政府控制項(xiàng)目招標(biāo)的部分目的，但是也帶來了許多嚴(yán)重的問題，與設(shè)立這項(xiàng)制度的初衷相悖。
二、現(xiàn)行建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度存在的問題
目前，我國(guó)建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度存在的根本問題是強(qiáng)制招標(biāo)的范圍過于寬泛與不合理，強(qiáng)制招標(biāo)的項(xiàng)目過多，而應(yīng)該加強(qiáng)管理和監(jiān)督的，反而沒有管理到位，監(jiān)督乏力。
（一）強(qiáng)制招標(biāo)的范圍過于寬泛，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)和政府部門的工作量
強(qiáng)制招標(biāo)的目的主要是規(guī)范企業(yè)或相關(guān)政府機(jī)關(guān)選擇承包商的方法，使選擇過程透明、公正，以保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量。特別是防止政府投資項(xiàng)目過程中的腐敗和不公正。但是，目前由于強(qiáng)制招標(biāo)的事項(xiàng)過于寬泛，不僅政府投資項(xiàng)目需要公開招標(biāo)，而且民間投資的項(xiàng)目也需要招標(biāo)；不僅選擇總承包商需要招標(biāo)，而且選擇大部分的專業(yè)分包商和勞務(wù)分包商、勘察設(shè)計(jì)分包商、設(shè)備材料的供應(yīng)商都需要招標(biāo)，并且需要對(duì)合同進(jìn)行備案。這不僅增大了項(xiàng)目造價(jià)成本，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，而且政府也增加了不必要的工作量。
（二）強(qiáng)制招標(biāo)范圍過于寬泛，導(dǎo)致企業(yè)正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)自主權(quán)受到不合理的限制，使企業(yè)的積極性不能得到有效的發(fā)揮
黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化?！痹诮ㄔO(shè)工程領(lǐng)域，對(duì)于市場(chǎng)和企業(yè)自己能夠決定，并且放給市場(chǎng)和企業(yè)決定更有效率，更能發(fā)揮作用的，就應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)和企業(yè)自己去決定，讓無(wú)形之手自己來決定。但是目前對(duì)于建設(shè)工程領(lǐng)域過多的強(qiáng)制招標(biāo)，對(duì)于企業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是弊大于利。
（三） 需要重點(diǎn)監(jiān)控的政府投資項(xiàng)目沒有得到很好的監(jiān)管，并且由于權(quán)力的增加和監(jiān)督的弱化，客觀上助長(zhǎng)了貪腐現(xiàn)象發(fā)生
由于強(qiáng)制招標(biāo)的范圍過于寬泛，導(dǎo)致政府有關(guān)部門無(wú)暇監(jiān)督真正應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把關(guān)的政府投資項(xiàng)目，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目虛假招標(biāo)非常普遍，近幾年，建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)腐敗現(xiàn)象惡性蔓延，已經(jīng)成了滋生腐敗的重災(zāi)區(qū)。重大項(xiàng)目和重大物資設(shè)備政府采購(gòu)的招標(biāo)，幾乎已經(jīng)成為一些地方行政領(lǐng)導(dǎo)和主管人員腐敗的溫床和發(fā)財(cái)致富的秘訣。個(gè)別地方甚至已經(jīng)到了無(wú)標(biāo)不腐的地步。河南省交通系統(tǒng)15年四任交通廳長(zhǎng)皆因工程項(xiàng)目腐敗問題落馬。2011年2月國(guó)家審計(jì)署《10省區(qū)市部分機(jī)場(chǎng)建設(shè)情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示，福州、泉州、桂林、二連浩特和滿洲里等地23個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的359項(xiàng)合同(占抽查合同總數(shù)1817項(xiàng)的19.7%)，存在未公開招標(biāo)等違反招投標(biāo)程序的問題，涉及金額19.38億元。近來查處的央企腐敗案件中，也有非法干涉項(xiàng)目和設(shè)備招標(biāo)的身影，不僅擾亂了正常的招標(biāo)投標(biāo)秩序，破壞了國(guó)家的法治建設(shè)，而且敗壞政府作風(fēng)、形象和社會(huì)風(fēng)氣。
三、對(duì)于建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度改革的設(shè)想和建議
鑒于強(qiáng)制招標(biāo)制度存在的問題，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)目前建設(shè)工程項(xiàng)目強(qiáng)制招標(biāo)制度進(jìn)行深入研究，堅(jiān)持科學(xué)管理、放管并重的原則，對(duì)建設(shè)工程強(qiáng)制招標(biāo)制度進(jìn)行大幅度改革，對(duì)于不應(yīng)當(dāng)、不需要政府監(jiān)管的強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，堅(jiān)決放開，對(duì)于應(yīng)當(dāng)也必須由政府監(jiān)管的項(xiàng)目，必須科學(xué)管理，嚴(yán)格管理，管住管好。
（一） 非國(guó)有資金投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包，對(duì)于非國(guó)有資金投資項(xiàng)目的分包商、供應(yīng)商的選擇也堅(jiān)持由企業(yè)自主決定原則
2014年7月1日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》，意見指出，“改革招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管方式。調(diào)整非國(guó)有資金投資項(xiàng)目發(fā)包方式，試行非國(guó)有資金投資項(xiàng)目建設(shè)單位自主決定是否進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包，是否進(jìn)入有形市場(chǎng)開展工程交易活動(dòng)，并由建設(shè)單位對(duì)選擇的設(shè)計(jì)、施工等單位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！薄肮こ炭偝邪贤泻w的設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)可以不再通過公開招標(biāo)方式確定分包單位?！鄙虾Ｊ新氏软憫?yīng)住建部的改革倡議，在這一方面做出了很好的嘗試。2014年7月25日，上海市人大常委會(huì)公布了《上海市建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》（上海市人大常委會(huì)公告第16號(hào)）。該條例第18條規(guī)定，“全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資，以及使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金之外的建設(shè)工程，可以不進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包，但是國(guó)家另有規(guī)定的除外。政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目已通過招標(biāo)方式選定投資人，投資人具有相應(yīng)工程建設(shè)資質(zhì)且自行建設(shè)的，可以不進(jìn)行招標(biāo)發(fā)包?！毕Ｍ軌蚣訌?qiáng)對(duì)強(qiáng)制招標(biāo)制度的研究，進(jìn)一步推進(jìn)這一方面的改革，放寬對(duì)于強(qiáng)制招標(biāo)的金額的要求，對(duì)于不需要由政府強(qiáng)制干預(yù)的項(xiàng)目，可以放開由市場(chǎng)和企業(yè)自己解決自己的問題，集中精力做好重大事宜的監(jiān)督。
（二）對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目除了類別的限制以外，還應(yīng)當(dāng)合理限定金額標(biāo)準(zhǔn)，不是越細(xì)越好，替代招標(biāo)人的管理
2013年10月14日，國(guó)家發(fā)展改革委公布了《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（修訂）》（征求意見稿）。文件中除刪除了不必要強(qiáng)制招標(biāo)的商品住宅（包括經(jīng)濟(jì)適用住房）等項(xiàng)目以外，還對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)的強(qiáng)制招標(biāo)范圍作了進(jìn)一步放寬，如將必須招標(biāo)的施工單項(xiàng)合同的標(biāo)準(zhǔn)從原來的估算價(jià)200萬(wàn)元修改為400 萬(wàn)元人民幣以上；將必須招標(biāo)的重要設(shè)備、材料等貨物的采購(gòu)的單項(xiàng)合同估算價(jià)100萬(wàn)元調(diào)整為 200萬(wàn)元人民幣以上；將勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)采購(gòu)單項(xiàng)合同估算價(jià)50萬(wàn)元調(diào)整為100 萬(wàn)元人民幣以上；并且刪除了如下內(nèi)容，“單項(xiàng)合同估算價(jià)低于第（一）、（二）、（三）項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但項(xiàng)目總投資額在3000萬(wàn)元人民幣以上的。”作者建議，加強(qiáng)對(duì)于國(guó)有投資項(xiàng)目的總承包商的招標(biāo)和事后的監(jiān)督，對(duì)于選擇分包商和供應(yīng)商的標(biāo)準(zhǔn)可以在適當(dāng)調(diào)高，而對(duì)于民間投資項(xiàng)目的分包商和供應(yīng)商的選擇，則完全放開，有發(fā)包人企業(yè)自主決定，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)其建設(shè)工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管和責(zé)任追究。
（三）強(qiáng)化對(duì)此違法行為的行政和刑事處罰，并且明確違反法律所導(dǎo)致的民事后果
目前，對(duì)于國(guó)有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)違法行為的處罰過輕，與其違法所得利益不相匹配，不能起到威懾作用，同時(shí)，其民事后果并不清晰，導(dǎo)致在招標(biāo)實(shí)踐中不同的主管行政機(jī)關(guān)和法院處理結(jié)果不一致。因此，建議加強(qiáng)對(duì)于國(guó)有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)違法行為的行政處罰和刑事打擊，同時(shí)明確其民事責(zé)任，只要存在招標(biāo)投標(biāo)違法行為，可能影響中標(biāo)結(jié)果的，則應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定中標(biāo)無(wú)效，同時(shí)規(guī)定應(yīng)對(duì)于其他守法人受到的損失予以足額的民事賠償。
（四）重點(diǎn)加強(qiáng)國(guó)有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)執(zhí)法的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決遏制國(guó)有資金投資項(xiàng)目招標(biāo)過程中貪腐違法行為多發(fā)的勢(shì)頭
目前建設(shè)工程招標(biāo)中出現(xiàn)的問題，很重要的原因就是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，虛假招標(biāo)、規(guī)避招標(biāo)、非法干預(yù)招標(biāo)、串通招標(biāo)投標(biāo)、商業(yè)賄賂、虛假評(píng)標(biāo)、簽訂黑白合同等明顯違反《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定、甚至已經(jīng)構(gòu)成犯罪的行為并不鮮見，但是受到法律懲處的仍屬少數(shù)。即使受到懲罰，也往往輕描淡寫，失之過輕。因此，建議加強(qiáng)對(duì)于違反招標(biāo)投標(biāo)法律懲處的力度，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，管住部分領(lǐng)導(dǎo)干部伸得過長(zhǎng)的手，做到有法可依，有法必依，違法必究，伸手必被捉，堅(jiān)決遏制招標(biāo)領(lǐng)域的貪腐違法犯罪行為。
（五）建立和實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)信用制度，樹立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、誠(chéng)實(shí)信用的社會(huì)氛圍
對(duì)于在建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)中實(shí)施違法行為的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅查處，并將其違法行為和處罰結(jié)果記入單位或個(gè)人信用檔案，同時(shí)向社會(huì)公示。對(duì)在建設(shè)工程項(xiàng)目招標(biāo)過程中違法的人在全社會(huì)廣而告之，營(yíng)造對(duì)于違法行為處處受限，人人喊打的社會(huì)環(huán)境，確保建立和維護(hù)一個(gè)良好的建設(shè)工程招標(biāo)秩序。（作者：朱中華 單位：建緯（北京）律師事務(wù)所）
來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
