目前，我國政府采購相關(guān)法律和制度設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，更多的是對(duì)采購過程的約束和規(guī)范，即對(duì)具體采購過程與方式的規(guī)范和管理，把“節(jié)約財(cái)政資金和預(yù)防腐敗”這個(gè)目標(biāo)放在較為突出的位置。因此，各采購單位強(qiáng)調(diào)市場競爭，普遍比較重視招投標(biāo)環(huán)節(jié)，往往忽視了采購程序中的“頭”和“尾”，導(dǎo)致采購環(huán)節(jié)管理失衡，直接影響到政府采購活動(dòng)的成效。
作為從事政府采購工作最前沿的集中采購機(jī)構(gòu)，筆者從多年的政府采購工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了“一頭一尾”存在著的一些隱患和問題，以此圍繞政府采購操作環(huán)節(jié)中的“頭”和“尾”存在的問題及成因發(fā)表一點(diǎn)淺見。
作為政府集中采購機(jī)構(gòu)的從業(yè)者，從某個(gè)項(xiàng)目委托進(jìn)入政府采購程序后的頭一個(gè)環(huán)節(jié)就是需求落實(shí)，需求落實(shí)就是要考量采購預(yù)算范圍內(nèi)的采購內(nèi)容及配置是否科學(xué)、合理，且具有公平性；而最后一個(gè)環(huán)節(jié)則是履約驗(yàn)收，履約驗(yàn)收主要是對(duì)合同內(nèi)的標(biāo)的物的履行情況按事先預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)是否符合要求?？梢钥闯?，這一頭一尾兩個(gè)環(huán)節(jié)在政府采購全過程中起著至關(guān)重要的作用，可以為過程控制保駕護(hù)航，也是保證政府采購公平公正和采購質(zhì)量的關(guān)鍵。因此，我們要轉(zhuǎn)變思路，突出抓好“頭”和“尾”，不讓其流于形式，提升政府采購形象的同時(shí)推動(dòng)政府采購更好發(fā)展。
一、抓好開始，理清“頭”緒
政府采購是為了恰當(dāng)?shù)貪M足政府部門履行公共職責(zé)的需要，首先是要科學(xué)地解決好采購什么、采購多少、為何采購的問題，因此，應(yīng)該從“該不該買、買什么”這個(gè)需求環(huán)節(jié)開始。當(dāng)前，《政府采購法實(shí)施條例》僅規(guī)定了采購人在政府采購活動(dòng)中應(yīng)科學(xué)合理確定采購需求，但需求管理環(huán)節(jié)的操作及標(biāo)準(zhǔn)在法律制度上仍是空白，也沒有明確賦予監(jiān)督管理部門這方面的職能。因此，制度上的漏洞給實(shí)踐操作帶來了諸多問題和困難，主要表現(xiàn)在：
1、采購需求帶有傾向性，導(dǎo)致采購難度大
《政府采購法實(shí)施條例》第十一條規(guī)定：采購人在政府采購活動(dòng)中應(yīng)科學(xué)合理確定采購需求，從法律層面上把需求制訂的權(quán)限完全交給了采購人。但就一般的采購人來說，并不具備相關(guān)專業(yè)人員或技術(shù)上的支撐，尋求需求確定的途徑和渠道相對(duì)狹窄，有時(shí)只能依賴于某個(gè)特定的供應(yīng)商或生產(chǎn)廠家，他們?cè)谥朴喰枨髸r(shí)難免會(huì)存有限制他人參與投標(biāo)的心理，且缺乏廣泛的征求項(xiàng)目需求意見和專家論證，這就必然導(dǎo)致采購項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)、標(biāo)準(zhǔn)配置、方案設(shè)計(jì)等需求內(nèi)容存在排它性或唯一性，也正是由于傾向性的原因，使得招投標(biāo)過程經(jīng)常出現(xiàn)供應(yīng)商質(zhì)疑及投訴。同時(shí)，也違背了《政府采購法》明確的不能排拆潛在供應(yīng)商的規(guī)定，這給實(shí)際工作帶來很大困難。
2、采購項(xiàng)目預(yù)算不切實(shí)際，價(jià)格虛高水分大
政府采購預(yù)算是依法實(shí)施采購活動(dòng)的基礎(chǔ)，是擴(kuò)大政府采購范圍和規(guī)模的保障，不是現(xiàn)行預(yù)算體制下另搞的一套預(yù)算，而是部門預(yù)算內(nèi)的一部分，是在部門預(yù)算表中增加反映政府采購工作要求的一張預(yù)算表。它不同于政府采購計(jì)劃、方案，政府采購預(yù)算主要是反映政府采購范圍，為編制政府采購計(jì)劃提供依據(jù)。但采購人在填報(bào)政府采購預(yù)算時(shí)往往并沒有經(jīng)過詳細(xì)的市場調(diào)研和嚴(yán)密的預(yù)算論證，只是為了采購項(xiàng)目而報(bào)項(xiàng)目，缺乏支持項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性和合理性。因此，導(dǎo)致預(yù)算編制隨意性很大，有些項(xiàng)目預(yù)算甚至不切實(shí)際，出現(xiàn)價(jià)格虛高或水分過大的現(xiàn)象。從近年來的采購項(xiàng)目結(jié)果來看，有不少采購項(xiàng)目預(yù)算下達(dá)進(jìn)入采購程序，其采購結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目預(yù)算，例如：某單位中央空調(diào)維保項(xiàng)目預(yù)算為90萬元，通過采購確定合同金額32萬元；某單位采購行業(yè)專用系統(tǒng)軟件項(xiàng)目預(yù)算為40萬元，通過采購確定合同金額2.5萬元等等，采購預(yù)算遠(yuǎn)大于采購結(jié)果的現(xiàn)象比比皆是，在浪費(fèi)財(cái)政資金資源的同時(shí)也打亂了財(cái)政資金的合理配置使用。
對(duì)策及建議：
1、需求管理具體落實(shí)需要建立需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系
需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系是對(duì)政府部門使用的多數(shù)通用產(chǎn)品建立嚴(yán)格的配置標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國主要對(duì)政府公務(wù)用車的使用實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)控制，其他大量的通用產(chǎn)品采購都缺乏基本的標(biāo)準(zhǔn)控制。如電腦和各種信息軟件、家具、會(huì)議服務(wù)等，沒有限定的采購標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于采購人而言，制訂需求中總會(huì)自覺不自覺地帶有傾向性或產(chǎn)生高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次的追求沖動(dòng)。特別是在支出由公共經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)、部門利益強(qiáng)化的情況下，沒有多方面的標(biāo)準(zhǔn)控制和審批控制，這種沖動(dòng)更容易發(fā)生，且更容易變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因此，建立需求標(biāo)準(zhǔn)控制體系，是政府采購需求管理科學(xué)化必不可少的內(nèi)容和環(huán)節(jié)。有了標(biāo)準(zhǔn)，也就是通常所說的“需求標(biāo)準(zhǔn)化”，采購才有了衡量和監(jiān)管的依據(jù)和尺度。
2、提升需求管理的手段，明晰需求管理的權(quán)限
從制度層上，應(yīng)當(dāng)明確需求管理的手段和權(quán)限。一方面研究和探索如何科學(xué)合理的制訂需求，以提升需求管理，比如：科學(xué)的需求說明，以準(zhǔn)確的說明需要什么，不以具體專利和指標(biāo)加以限制；需求論證，對(duì)于所采購的功能，通過論證，確認(rèn)是否的確為履行公共職能所需要；需求的整合與規(guī)劃，有些需求可能的確需要，但是，可能存在部門內(nèi)部、多部門之間的重復(fù)采購、通過整合與規(guī)劃，可以減少不必要的過剩采購等等。二是拓寬社會(huì)公眾參與和制約需求制訂的合法渠道，明晰需求管理的權(quán)限。但是，很顯然，目前這樣的渠道是缺乏的。按照目前的體制，財(cái)政把公共資金分配到各行政、事業(yè)、團(tuán)體單位，法律將這些單位界定為具體的采購人。采購人買什么、買多少，沒有國家標(biāo)準(zhǔn)控制。另一方面，政府采購結(jié)果是經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)及多種主體參與下形成的，而采購需求主要由采購人掌握，采購機(jī)構(gòu)接受委托實(shí)施，采購監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要是管理采購方式、采購過程，并沒有要求管理采購人的具體需求，因此，這個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管從制度設(shè)計(jì)上存在一定的漏洞?？梢哉f，在建立政府采購需求由社會(huì)公共參與和可控的前提下，明確需求管理的責(zé)任，是避免需求失控的基本前提和必由之路。
3、規(guī)范采購預(yù)算編制，提高財(cái)政資金使用效益
政府采購預(yù)算是政府采購的源頭，預(yù)算編制和管理水平的好壞直接影響著政府采購的規(guī)模、效益和規(guī)范程度。要積極推動(dòng)政府采購預(yù)算的編制工作。凡是納入政府采購范圍的項(xiàng)目，必須編制年度政府采購預(yù)算，且要研究探索符合基層實(shí)際的預(yù)算編制方法和流程，在預(yù)算編制精細(xì)化、完整性上做文章，做好市場調(diào)研和論證，對(duì)項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，確保“陽光操作”。
二、嚴(yán)格把控，收好結(jié)“尾”
履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)是政府采購的重要環(huán)節(jié)，也是保證政府采購質(zhì)量的關(guān)鍵，會(huì)直接影響到政府采購活動(dòng)的最終成效。政府采購的履約環(huán)節(jié)作為政府采購的最后一道關(guān)卡，在實(shí)際的采購活動(dòng)中，由于種種原因恰恰是在這個(gè)最最重要的環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些不容忽視的問題，這些不僅關(guān)系到政府采購活動(dòng)的成敗，也關(guān)系到政府采購的聲譽(yù)和形象。主要表現(xiàn)在：
1、簽訂合同參數(shù)與投標(biāo)文件參數(shù)不符
招標(biāo)結(jié)束確定了中標(biāo)供應(yīng)商后，就要簽訂政府采購合同。驗(yàn)收時(shí)必須按照合同的技術(shù)要求和配置來進(jìn)行驗(yàn)收。政府采購合同中供貨產(chǎn)品的技術(shù)參數(shù)必須嚴(yán)格依照中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件中的產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)來填寫，這個(gè)產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)是通過招投標(biāo)程序，通過專家評(píng)定后確認(rèn)的，由此確認(rèn)該產(chǎn)品是采購人所需要的中標(biāo)產(chǎn)品。如果在簽訂合同時(shí)采購人沒有技術(shù)審核參數(shù)或者工作疏忽，讓供應(yīng)商自己隨意填寫技術(shù)參數(shù)，供應(yīng)商完全可以利用這個(gè)漏洞，簽合同時(shí)，將產(chǎn)品配置和參數(shù)寫低，從而損害采購人利益。
2、供應(yīng)商串通使用部門私自更改中標(biāo)結(jié)果，降低參數(shù)和配置
如果簽訂合同這個(gè)環(huán)節(jié)沒有問題，在驗(yàn)收時(shí)也要十分注意，防止供應(yīng)商串通使用部門的人員，私下降低供貨產(chǎn)品的參數(shù)和配置。這樣做，供應(yīng)商降低供貨成本，使用人獲得了利益，但是卻損壞了采購單位的利益。之所以出現(xiàn)這種情況，可能有幾種原因：一是供應(yīng)商利用采購人急于需要貨品的心理，不顧一切先低價(jià)中標(biāo)，待實(shí)際供貨時(shí)再軟磨硬泡降低配置；二是供應(yīng)商想要要降低成本，增加利潤；三是使用部門的人員自身有私欲，和供應(yīng)商一拍即合，通過降低參數(shù)和配置收取回扣中飽私囊。
3、未供貨先驗(yàn)收或拖延驗(yàn)收
在驗(yàn)收時(shí)間上時(shí)常出現(xiàn)兩種情況，一種是中標(biāo)供應(yīng)商與采購單位建立了事前所謂的“同盟關(guān)系”，也就是采購單位想用的供應(yīng)商中標(biāo)了，可能會(huì)先辦理驗(yàn)收手續(xù)收到貨款再供貨，為供應(yīng)商提供履約合同上的便利；另一種是采購單位對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商所供的產(chǎn)品不驗(yàn)收或有意拖延很久才驗(yàn)收，出現(xiàn)在這種情況，極有可能是采購單位對(duì)采購結(jié)果不滿意或者對(duì)中標(biāo)產(chǎn)品不滿意，甚至有可能采購單位工作人員已經(jīng)私下和某個(gè)商家達(dá)成了協(xié)議，但中標(biāo)結(jié)果卻是另外的供應(yīng)商。因此，采購單位惡意拖延，甚至不驗(yàn)收，以此消耗中標(biāo)供應(yīng)商的資金成本，導(dǎo)致其資金積壓，無法順利回籠貨款。
對(duì)策及建議：
1、考慮建立采購履約驗(yàn)收專門機(jī)構(gòu)這樣的新機(jī)制
政府采購的驗(yàn)收工作也可以嘗試建立必要的第三方機(jī)構(gòu)驗(yàn)收機(jī)制。由于第三方不代表采購人和供應(yīng)商任何一方的利益，應(yīng)該能夠客觀公正地進(jìn)行項(xiàng)目驗(yàn)收，并切實(shí)維護(hù)買賣雙方的合法權(quán)益。這種方式一方面可以發(fā)揮質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，保證驗(yàn)收工作的準(zhǔn)確和公平、公正；另一方面，第三方驗(yàn)收機(jī)制實(shí)現(xiàn)了采購、驗(yàn)收、使用和付款“四權(quán)分離”，形成相互監(jiān)督相互制約機(jī)制，杜絕了違紀(jì)行為發(fā)生。完美地體現(xiàn)的政府采購的初衷。
2、加強(qiáng)驗(yàn)收環(huán)節(jié)監(jiān)督力度
《政府采購法》明確規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購項(xiàng)目的采購活動(dòng)進(jìn)行檢查，對(duì)政府采購項(xiàng)目的履約驗(yàn)收過程進(jìn)行監(jiān)管，政府采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，提供有關(guān)材料。在政府采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)中，監(jiān)督部門應(yīng)該對(duì)驗(yàn)收過程進(jìn)行監(jiān)管，做到職責(zé)明確，確保責(zé)任到人。針對(duì)一些重大或技術(shù)復(fù)雜的采購項(xiàng)目，除需要專業(yè)的技術(shù)專家參加外，還必須邀請(qǐng)相關(guān)監(jiān)督部門共同參與驗(yàn)收。這個(gè)驗(yàn)收不僅僅對(duì)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收，還必須對(duì)驗(yàn)收過程進(jìn)行共同記錄監(jiān)督，通過共同驗(yàn)收和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)驗(yàn)收中存在的問題，這樣才能保證政府采購項(xiàng)目順利進(jìn)行并維護(hù)各方的合法權(quán)益。
3、加強(qiáng)合同條款違約責(zé)任的追究。
由于驗(yàn)收是政府采購不可或缺的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且是對(duì)整個(gè)采購行為最后把關(guān)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，如果在這個(gè)環(huán)節(jié)上發(fā)生差錯(cuò)，必然會(huì)給整個(gè)采購行為帶來不可挽回的損失。所以，必須建立起嚴(yán)格的紀(jì)律約束，規(guī)范驗(yàn)收人員的工作態(tài)度和行為。對(duì)于驗(yàn)收人員的瀆職失職行為根據(jù)其錯(cuò)誤嚴(yán)重程度給予相應(yīng)的處罰，對(duì)那些收受賄賂造成國家、單位重大損失的，按照有關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。
政府采購是一項(xiàng)涉及面廣、程序性強(qiáng)的系統(tǒng)工作，必須將公正性和嚴(yán)謹(jǐn)性貫穿于整個(gè)采購過程當(dāng)中，需求和驗(yàn)收作為政府采購工作的一“頭”、一“尾”起著至關(guān)重要的作用，“頭”是整個(gè)程序開始的基礎(chǔ)，“尾”是整個(gè)過程結(jié)束的保障，它們相互呼應(yīng)，又相互制約，只有將一頭一尾抓好抓實(shí)，才是做好政府采購工作的保證，才能促進(jìn)政府采購健康有序運(yùn)行。（作者：崔新宏）
來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
