政府采購(gòu)制度作為我國(guó)財(cái)政支出管理的三駕馬車之一，它猶如一艘大型航空母艦，日益顯現(xiàn)出不可替代的巨大戰(zhàn)略潛力。但是，航母作戰(zhàn)，需要編隊(duì)的互相配合和完美協(xié)同，需要編隊(duì)具備準(zhǔn)確的戰(zhàn)略定位和完善的指揮體系。如果編隊(duì)定位正確、體制順暢、指揮準(zhǔn)確到位，則將縱橫大洋，所向披靡；反之，如果航母編隊(duì)本身管理體系不暢、機(jī)制不活，就會(huì)在大洋中步履維艱，難抵風(fēng)浪。政府采購(gòu)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理大洋中的一艘新型航母，下水試運(yùn)行已經(jīng)有近20個(gè)年頭，戰(zhàn)績(jī)?nèi)绾危?/p>
我國(guó)的政府采購(gòu)制度，猶如我們的第一艘航母一樣，借鑒了國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，近20年來(lái)，歷經(jīng)波濤和曲折，取得了一定的成績(jī)，也獲得了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
2014年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為17305.34億元，比上年增加924.24億元，增長(zhǎng)了5.6%，增幅下降11.6個(gè)百分點(diǎn)，占全國(guó)財(cái)政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%?？傮w來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模呈現(xiàn)出增速放緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的特點(diǎn)，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革、落實(shí)支持中小企業(yè)發(fā)展政策等效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，在短短的十幾年里，我國(guó)政府采購(gòu)這艘航母在前行中所取得的戰(zhàn)績(jī)值得肯定。
但是，在政府采購(gòu)快速發(fā)展與完善的過(guò)程中，不可避免地暴露出了一些問(wèn)題，在很大程度上影響了這艘巨型航母進(jìn)軍深藍(lán)的速度。
問(wèn)題一 兩法并存掣肘工程采購(gòu)
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“政府采購(gòu)包括工程采購(gòu)”，但它同時(shí)又規(guī)定，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”。由此，《政府采購(gòu)法》中對(duì)“政府采購(gòu)包括工程采購(gòu)”的闡釋已無(wú)實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)楣こ滩少?gòu)項(xiàng)目多是以公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式為主，而使用公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施的工程項(xiàng)目，均應(yīng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。
再如《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。”而《招標(biāo)投標(biāo)法》則另行規(guī)定了其他行政監(jiān)督部門依法對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，而行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，則由國(guó)務(wù)院有關(guān)文件另行規(guī)范。新出臺(tái)的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，雖然對(duì)工程采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定作了補(bǔ)充，但因?yàn)槭堋墩少?gòu)法》的上位規(guī)定局限，難以實(shí)現(xiàn)突破。因此，工程采購(gòu)中兩法并存的現(xiàn)狀有待解決。
問(wèn)題二 集采機(jī)構(gòu)隸屬性質(zhì)各地有別
《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)?！钡?，由于該規(guī)定未對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的規(guī)模、單位性質(zhì)、隸屬關(guān)系等作明確限定，直接導(dǎo)致了全國(guó)各地政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立五花八門。
據(jù)調(diào)查，在全國(guó)30多個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)立的隸屬關(guān)系共有9種，分別是：直屬于?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府、隸屬于政府辦公廳、隸屬于政府采購(gòu)管理委員會(huì)、隸屬于財(cái)政廳（局）、隸屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、隸屬于公共資源交易委員會(huì)、隸屬于機(jī)械設(shè)備成套局、隸屬于國(guó)資委，以及隸屬于發(fā)改部門；體現(xiàn)了不同收支模式的單位性質(zhì)有4類，分別是：參照《公務(wù)員法》管理、全額撥款事業(yè)單位、差額撥款事業(yè)單位、企業(yè)性質(zhì)；從處級(jí)到廳級(jí)有3個(gè)級(jí)別定位。而且從中央到地方，各級(jí)各地的采購(gòu)機(jī)構(gòu)，縱向上不隸屬，橫向上不關(guān)聯(lián)，上下不通氣，左右不逢源，單兵出擊，各自為戰(zhàn)。
在大洋中，本應(yīng)組成規(guī)模宏大的航母編隊(duì)，而現(xiàn)實(shí)中卻是一葉葉單兵作戰(zhàn)的小舟，在大洋中左沖右突，隊(duì)形不整，指揮不靈，難以形成有效的戰(zhàn)斗力。
問(wèn)題三 財(cái)政部門監(jiān)管職責(zé)有待深化強(qiáng)化
雖然《政府采購(gòu)法》規(guī)定了各級(jí)財(cái)政部門是政府采購(gòu)的法定監(jiān)管部門，也規(guī)定了審計(jì)、紀(jì)檢等相關(guān)部門要依法對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。
但“監(jiān)管”畢竟不是“主管”，在實(shí)際操作中，財(cái)政部門的監(jiān)管職能，因?yàn)閮煞ú⒋娴母窬?，以及部分地方一哄而上建立的公共資源交易平臺(tái)管理體制的牽制，而大打折扣。因?yàn)樨?cái)政部門既不是政府采購(gòu)的主管部門，也不是公共資源交易平臺(tái)的主管部門，因此在對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施管理的過(guò)程中，話語(yǔ)權(quán)難以得到應(yīng)有的重視，在推動(dòng)政府采購(gòu)管理機(jī)制改革方面，必然也不能充分發(fā)揮作用。
問(wèn)題四 現(xiàn)行預(yù)算體制下隨機(jī)采購(gòu)臨時(shí)采購(gòu)時(shí)有發(fā)生
政府采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)之一就在于其龐大的采購(gòu)規(guī)模，批量集中采購(gòu)可實(shí)現(xiàn)采購(gòu)成本、人力成本、監(jiān)督成本等多方面成本的壓縮，同時(shí)實(shí)現(xiàn)價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)等多項(xiàng)采購(gòu)指標(biāo)的提升。與分散采購(gòu)相比，批量集中采購(gòu)顯然更符合市場(chǎng)批量競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則：批量越大，吸引的供應(yīng)商就越多，采購(gòu)活動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)性就越強(qiáng)，采購(gòu)方的選擇范圍也就越大，價(jià)格優(yōu)勢(shì)、質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)及可獲得的配套服務(wù)優(yōu)勢(shì)等自然也會(huì)顯著提升。
然而，由于我們的預(yù)算制度滯后，政府采購(gòu)計(jì)劃隨機(jī)性、臨時(shí)性多，難以形成規(guī)模采購(gòu)，不僅浪費(fèi)人力物力，還會(huì)嚴(yán)重影響采購(gòu)效率，采購(gòu)的規(guī)模效益也無(wú)法充分體現(xiàn)。
中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》明確規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)依法編制完整的采購(gòu)預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，合理確定采購(gòu)需求，不得超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)，不得超出辦公需要采購(gòu)服務(wù)。但是，由于我國(guó)的預(yù)算體制原因，每年的財(cái)政預(yù)算經(jīng)各級(jí)人大審議通過(guò)后，時(shí)間往往已經(jīng)到了年度開(kāi)始的幾個(gè)月后。加之預(yù)算編制不完整，臨時(shí)追加預(yù)算的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致隨機(jī)采購(gòu)、臨時(shí)采購(gòu)項(xiàng)目增多。
近年，雖然國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了黨政機(jī)關(guān)辦公用房、公務(wù)用車、辦公家具等的配備標(biāo)準(zhǔn)，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到以此作為配置標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化程度。并且，一些采購(gòu)量比較大的辦公設(shè)備、教學(xué)設(shè)備等，其配置標(biāo)準(zhǔn)仍尚未出臺(tái)，給政府采購(gòu)的規(guī)模化實(shí)施造成了一定影響。
問(wèn)題五 政策功能落實(shí)不到位
《政府采購(gòu)法》中關(guān)于發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的要求過(guò)于原則化，導(dǎo)致一些地方在發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能方面往往流于形式。如《政府采購(gòu)法》第十條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”，但是在經(jīng)濟(jì)全球化大背景下，“本國(guó)貨物”的范圍越來(lái)越難界定。由于目前缺乏對(duì)“本國(guó)貨物”進(jìn)行準(zhǔn)確界定的法律依據(jù)，依照公平競(jìng)爭(zhēng)和不得歧視的法律原則，要完全發(fā)揮保護(hù)“國(guó)貨”的政策功能，還是有一些難度的。同時(shí)，一些地區(qū)和行業(yè)出于自身利益需要，地方、區(qū)域、行業(yè)保護(hù)主義行為也屢屢出現(xiàn)，在一定程度上影響了政府采購(gòu)政策功能的充分發(fā)揮。
問(wèn)題六 信息發(fā)布平臺(tái)及內(nèi)容不統(tǒng)一
由于《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)政府采購(gòu)信息發(fā)布平臺(tái)的規(guī)定有所不同，加之各地集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系和性質(zhì)不同，指定的信息發(fā)布平臺(tái)雜亂。中央層面，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委指定的媒體就不一樣，中央和各省市政府采購(gòu)中心基本都有自己的官方網(wǎng)站，監(jiān)管部門則另有自己的采購(gòu)網(wǎng)站。其他代理機(jī)構(gòu)的信息發(fā)布媒體就更是五花八門了。這些媒體公開(kāi)途徑不同、格式內(nèi)容不同、更新速度不同、信息不統(tǒng)一，人為地增加了獲取信息與監(jiān)督的難度。
問(wèn)題七 從業(yè)人員專業(yè)化水平有待提高
據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)共設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2345家，從業(yè)人員約1.6萬(wàn)人；社會(huì)代理機(jī)構(gòu)3000多家，從業(yè)人員約4.8萬(wàn)人。納入專家?guī)旃芾淼脑u(píng)審專家有23萬(wàn)多人。從實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)水平普遍不高，甚至集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員也缺乏專業(yè)化培訓(xùn)；在一些地方，評(píng)審專家“評(píng)而不?！钡默F(xiàn)象也較突出。這些都影響了我國(guó)政府采購(gòu)政策功能和效率的發(fā)揮。
問(wèn)題八 專家?guī)旖ㄔO(shè)滯后
從全國(guó)各地各級(jí)評(píng)審專家?guī)斓慕ㄔO(shè)情況來(lái)看，普遍存在著專家數(shù)量不足的現(xiàn)象。有的地方為了保證評(píng)審工作的正常進(jìn)行，采取了降低專家資格要求的做法，故意放寬準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大專家數(shù)量。已有的評(píng)審專家人員素質(zhì)良莠不齊，情況堪憂。各地專家?guī)斓墓芾矸绞椒椒ㄓ忻黠@差異，總體來(lái)看，發(fā)達(dá)地區(qū)政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)斓墓芾矸椒ㄒ阎鸩酵晟?，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)專家?guī)斓墓芾韯t相對(duì)落后。由于目前政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)斓闹贫燃敖ㄔO(shè)還不十分健全，專家?guī)熘械膶＜覍?duì)各自專業(yè)知識(shí)的掌握運(yùn)用和對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的理解等方面均有差距。（作者：張喜為 李國(guó)慶）
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
