厘清工程類非招標(biāo)方式的適用邊界
——對政府采購法實(shí)施條例第25條適用范圍的淺析
政府采購法實(shí)施條例第25條（以下簡稱“25條”）規(guī)定：政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購法和本條例規(guī)定的競爭性談判或者單一來源采購方式采購。這一規(guī)定使得工程采購適用非招標(biāo)方式終于有據(jù)可依，但實(shí)踐中，有關(guān)其適用范圍的爭議從未間斷。那么，實(shí)踐中主要存在哪些爭議？爭議中所涉及的問題應(yīng)如何理解？對此，筆者進(jìn)行了歸納和分析。
哪些適用范圍無爭議
現(xiàn)階段，對“25條”的適用范圍無爭議部分主要為以下兩個(gè)方面：
第一，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條，可以不招標(biāo)的項(xiàng)目，如使用財(cái)政資金的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行“25條”。
第二，根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（國家計(jì)委令第3號），使用財(cái)政資金，但規(guī)模達(dá)不到其中第七條規(guī)定的依法必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行“25條”。
不過有人提出疑問：如果限額以下的工程及與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)都要執(zhí)行“25條”，那是不是采購一個(gè)幾千塊錢的工程也要按照政府采購的流程呢？
對此，筆者認(rèn)為，雖然“25條”并未作出具體說明，但可以根據(jù)政府采購最低限額標(biāo)準(zhǔn)判定，原則上為提高政府采購工作效率，政府采購工程限額標(biāo)準(zhǔn)以上，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的，適用于此條款。
哪些適用范圍爭議較大
觀點(diǎn)一：“25條”所稱的工程僅含建設(shè)工程，不含與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，理由是政府采購法實(shí)施條例第七條第二款明確指出，政府采購工程指的是建設(shè)工程。
分析：“25條”立法目的是為了進(jìn)一步規(guī)范和補(bǔ)充政府采購法第四條的規(guī)定。結(jié)合《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）第二條第一款和第三條的規(guī)定，“25條”實(shí)質(zhì)上是將74號令中的“可以采用”上升到法規(guī)中的“應(yīng)當(dāng)采用”，通過立法形式予以常態(tài)化和規(guī)范化。同時(shí)，政府采購法實(shí)施條例第七條第二款中所稱工程是狹義的工程，而“25條”所指的工程是廣義的工程，應(yīng)結(jié)合政府采購法出臺背景及立法目的去理解。
有人會(huì)問，按照上述說法，為何采購方式中沒有提及詢價(jià)呢？筆者認(rèn)為理由很簡單，根據(jù)政府采購法有關(guān)詢價(jià)采購適用情形的規(guī)定，詢價(jià)不適用于工程。因此，“25條”沒有提及詢價(jià)，但如果與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)符合詢價(jià)的適用情形時(shí)，是可以經(jīng)批準(zhǔn)采用詢價(jià)方式采購的。
根據(jù)政府采購法第四條、政府采購法實(shí)施條例第七條、招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第二條的規(guī)定，與工程建設(shè)有關(guān)的貨物在100萬元以上，服務(wù)在50萬元以上的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇公開招標(biāo)且適用招投標(biāo)法體系，只有公開招標(biāo)失敗或符合可以不公開招標(biāo)的情形時(shí)，才考慮“25條”。
觀點(diǎn)二：招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定：“涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)”，其中所涉及的工程項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)執(zhí)行“25條”。
分析：筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)與政府采購法第八十五條“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”的規(guī)定相違背。筆者認(rèn)為，根據(jù)下位法不違反上位法原則，上述情形不適用“25條”。
其一，涉及國家安全、國家秘密的項(xiàng)目不適用“25”條。
所謂涉及國家安全的項(xiàng)目，是指國防、尖端科技、軍事裝備等涉及國家安全，會(huì)對國家安全造成重大影響的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目需要采取特殊的采購方式進(jìn)行采購。
所謂國家秘密，是指關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人知悉的事項(xiàng)。由于涉及國家秘密，法律對這些項(xiàng)目保密性的要求與招標(biāo)程序?qū)_性的要求之間存在著沖突。因此，涉及國家秘密的項(xiàng)目，不適于招標(biāo)，且不適用于“25條”。因?yàn)楦鶕?jù)74號令，無論是競爭性談判還是單一來源采購，其信息都要廣而告之，項(xiàng)目保密性和安全性難以保障。
其二，涉及搶險(xiǎn)救災(zāi)的項(xiàng)目不適用“25條”。
搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目具有很強(qiáng)的時(shí)效性，需要在短時(shí)間內(nèi)采取迅速、果斷的行動(dòng)，以排除險(xiǎn)情、救濟(jì)災(zāi)民，而招標(biāo)過程包括發(fā)布招標(biāo)文件、資格審查、投標(biāo)、評標(biāo)等一系列復(fù)雜的程序，勢必耗費(fèi)很長時(shí)間。所以，搶險(xiǎn)救災(zāi)項(xiàng)目不宜招標(biāo)，且不適用“25條”。因?yàn)闊o論采用“25條”提到的哪一種采購方式，均無法滿足搶險(xiǎn)救災(zāi)的緊急需要。
其三，利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工的項(xiàng)目不適用“25條”。
所謂以工代賑，是指國家利用扶貧資金建設(shè)扶貧工程項(xiàng)目，吸納扶貧對象參加該工程的建設(shè)或成為建成后項(xiàng)目的工作人員，以工資和工程項(xiàng)目的經(jīng)常性收益的方式達(dá)到扶貧目的的一種政策。由于以工代賑項(xiàng)目有明確的服務(wù)對象，所以無須招標(biāo)更談不上以其他非招標(biāo)方式采購。
觀點(diǎn)三：重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍少于3個(gè)，按國家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目及報(bào)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，適用“25條”。
分析：針對這一觀點(diǎn)，有人提出疑問：既然原審批部門已審核批準(zhǔn)此類項(xiàng)目不再招標(biāo)，如果再采用“25條”是不是有點(diǎn)勞民傷財(cái)，且無法體現(xiàn)時(shí)效性原則呢？
對此，筆者認(rèn)為：其一，不再招標(biāo)不等于不再采購。
必須指出的是，招標(biāo)失敗不等于采購任務(wù)取消，采購人最終仍得選擇一家供應(yīng)商去完成采購任務(wù)。假定某工程項(xiàng)目兩次招標(biāo)失敗，作為招標(biāo)人該如何處理？直接發(fā)包的話，應(yīng)發(fā)包給誰？為什么要發(fā)包給他？以多少錢發(fā)包？是單價(jià)合同還是總價(jià)合同？“25條”的出臺破解了這一系列難題，其以法規(guī)形式規(guī)范了兩次招標(biāo)失敗后的處理方式：即就算第二次招標(biāo)時(shí)僅有一家響應(yīng)招標(biāo)文件要求，此時(shí)可根據(jù)“25條”規(guī)定，采用單一來源采購方式。
其二，高時(shí)效性不等于高效能。
從采購時(shí)效來講，直接采購效率最高，但高時(shí)效是否一定能達(dá)到高效能呢？答案是否定的。通過招標(biāo)或非招標(biāo)方式進(jìn)行采購是為了最大限度利用市場配置資源，通過市場競爭達(dá)到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)目的。按照博弈理論，此時(shí)采購人所付出的代價(jià)最低，因此效能最高。
時(shí)效與公平本身是一個(gè)矛盾體，兩者不可兼得?，F(xiàn)階段，對于非招標(biāo)方式的采購程序，立法設(shè)計(jì)時(shí)更多的是考慮程序的公正性，實(shí)踐中，不能因?yàn)榉钦袠?biāo)方式采購在時(shí)效性上存在問題而全盤否定非招標(biāo)方式本身。
當(dāng)然，“25條”有一個(gè)很大的隱患，假定經(jīng)過競爭性談判或單一來源采購方式采購后仍失敗，此時(shí)如何處理？“25條”并未給出明確規(guī)定。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定和完善相關(guān)政策，以體現(xiàn)政策的嚴(yán)肅性和合理性。
“25條”涉及的采購方式
對于采購方式，有人提出疑問：“25條”規(guī)定了兩種采購方式，實(shí)踐中，是否可以執(zhí)行其他采購方式？政府采購法實(shí)施條例釋義作了解釋，其指出，可以采用競爭性磋商方式采購，但不應(yīng)當(dāng)或者說不得采用招標(biāo)方式采購。
從某個(gè)角度上看，“25條”“剝奪”了采購人自主選擇采購方式的權(quán)利，那么，為何“剝奪”這一權(quán)利呢？筆者認(rèn)為有三種原因：
其一，經(jīng)濟(jì)性。相比“25條”涉及的采購方式，公開招標(biāo)采購成本較大，違背某些項(xiàng)目招標(biāo)的初衷。其二，公開性。相比“25條”涉及的采購方式，邀請招標(biāo)產(chǎn)生供應(yīng)商的程序較隨意。其三，時(shí)效性。相比自愿招標(biāo)，“25條”涉及的采購方式用時(shí)更短。
此外，值得注意的是，當(dāng)前，許多地方借用國家計(jì)委令第3號的規(guī)定，以加強(qiáng)管理的名義違規(guī)自行設(shè)置招標(biāo)采購范圍和規(guī)模，政府采購法實(shí)施條例第25條規(guī)定的出臺，正是對這種錯(cuò)誤行為的一種糾正。（作者：譚專棋 單位：湖北省漢川市中洲財(cái)經(jīng)所）
來源：中國政府采購報(bào)
