對于一個城市，公共資源就是財源。從政府的角度，它是能帶來收益或者需要支出的各項資源，如果配置不當或者“暗箱操作”，不僅導致財源流失，甚至可能成為腐敗之源。從2013年底，山東菏澤市在全國率先成立了公共資源市場化配置監(jiān)督管理局，探索由財政統(tǒng)籌公共資源市場化配置改革，創(chuàng)新實行公共資源“一個籠子儲存、一個平臺配置、一個渠道收支、一套機制監(jiān)督”的“四位一體”管理模式，統(tǒng)籌規(guī)范公共資源配置全過程，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)了轉變職能、增進效益、促進公平和有效防腐。記者近日就其改革模式和執(zhí)行效果進行了深入調研。
“窮財政”的“糊涂賬”
趙王河和護城河是流經菏澤市區(qū)的兩條景觀河，河中生長著一種名為“菹草”的水草。這種草生長速度極快，最快時一天能長高近20厘米。到了夏季，不盡快清理水草極易造成腐爛而影響水質。為保持河道清潔，改善水體景觀，從2012年起，菏澤市開始實施“兩河”生態(tài)治理工程，并把這一工程委托給一家物業(yè)公司，年投入治理費用達七八百萬元。但由于水面較大、物業(yè)公司缺乏專業(yè)技術等原因，最終治理效果不甚理想。
趙王河畔的新天地公園，是2009年菏澤市政府建設的重點民生工程，在公園的商業(yè)服務區(qū)建造了16棟門頭房。由于缺乏公共資源經營理念，建成后“送”給了各市直單位無償使用多年。這些門頭房誰在管理、誰在收益，對政府和百姓來說，都是一個不解之謎。在菏澤市，類似這樣被蒙在鼓里的公共資源到底有多少？沒人說得清。
花巨資撈水草“打水漂”，門頭房藏“貓膩”無人曉，菏澤果真“財大氣粗”嗎？
事實卻恰恰相反。菏澤地處魯豫交界，是山東經濟較為落后的地區(qū)之一，財政困難重重。全市人均公共財政預算收入、支出、財政撥款人員人均工資均在全省墊底。2013年，全市民生及工資性支出占比達92.8%，財政基本沒有可用于促發(fā)展的財力，屬于典型的“吃飯財政”。這樣一個“窮財政”，卻存在不少“糊涂賬”。菏澤公共資源監(jiān)管局負責人潘丙波掰著手指一一向記者道來：公共資源家底不清，哪些應該列入市場化配置范圍，沒有統(tǒng)一的標準，沒有統(tǒng)一的明細目錄；市場化配置程度不高，2012年底，全市固定資產凈值86億元，采取市場化配置的資產僅為200萬元；配置結果缺乏集中統(tǒng)一管理。2012年，全市政府采購額僅占應采購額的6.2%。
“‘糊涂賬’讓一些人‘渾水摸魚’，部分單位和部門用權力配置公共資源，使公共資源配置領域成為腐敗的重災區(qū)?！迸吮ㄕf，近年來，菏澤市的紀檢監(jiān)察機關和檢察機關查處的違法、違紀、瀆職和腐敗案件，多與公共資源配置領域有關。
市場逼出來的改革
一邊是政府囊中羞澀，一邊卻是大量公共資源在“體外循環(huán)”?！啊F財政’，要求我們向規(guī)范管理要財政保障能力，向規(guī)范管理要資金使用效益。”菏澤市財政局局長周鐵倫告訴記者，從2013年開始推行的“一個籠子儲存、一個平臺配置、一個渠道收支、一套機制監(jiān)督”的“四位一體”公共資源市場化配置改革，就是為實現(xiàn)公共資源的最大使用效益，確保公共資源“滴水不漏”。
讓所有的公共資源納入一個“籠子”，摸清家底是第一步。菏澤市財政部門下了3個月的“笨工夫”，一條條整理歸納出10大類746項公共資源品目目錄，其中收益性公共資源5類340項，支出性公共資源5類406項。按品目目錄，明確了公共資源管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門、收入管理方式和支出管理渠道等。這其中，不僅包括礦產土地等自然資源，也包括戶外廣告經營權、公交線路經營權、文化體育活動冠名權，甚至建筑垃圾的處置權等往往被忽視的項目也包括在公共資源范圍之內。在此基礎上，菏澤建立起公共資源項目庫，實行“一個籠子儲存”，構建起公共資源項目管理體系，有效提高了政府統(tǒng)籌公共資源的能力。“將公共資源納入統(tǒng)一的項目庫，實際上就是盤了一次家底，到底有多少公共資源，誰在掌握這些資源一目了然，堵死了浪費和損耗的漏洞?！迸吮ㄕf。
摸清家底后，菏澤又用市場化手段整合了原有的11個公共資源交易市場，制定統(tǒng)一的交易流程和規(guī)則，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺，實行“一個平臺配置”，構建起公共資源配置市場體系，改變了各自為政、部門行業(yè)說了算的狀況，實現(xiàn)公共資源市場化配置應進必進、不留死角。
為有效避免配置預算不健全、收支不規(guī)范等難題，菏澤建立了統(tǒng)一的公共資源配置收支預算制度，實行“一個渠道收支”，構建起公共資源配置收支管理體系。目前，該市公共資源配置收入直接征收率和支出規(guī)范率均達到100%。
為解決監(jiān)督機制不統(tǒng)一、不規(guī)范問題，菏澤還實行“一套機制監(jiān)督”，構建起公共資源配置監(jiān)督體系。對所有公共資源市場化配置過程，實行項目管理單位主體監(jiān)督責任，落實行業(yè)監(jiān)督部門的首席監(jiān)督職責，強化財政部門的綜合監(jiān)管責任，以及紀檢、監(jiān)察、審計等部門各司其職依法監(jiān)管的多維監(jiān)管體系。
省了費用 去了心病
“四位一體”實施后效果立竿見影。菏澤市工程建設招標代理機構采購項目，是菏澤市級第一個進場交易的公共資源市場化配置項目，來自全省各地的24家代理機構參與了這個采購項目的競爭。整個開標過程在紀檢、審計、財政、建設等部門的監(jiān)督下，現(xiàn)場抽取專家評委，現(xiàn)場監(jiān)督評審過程，公證人員現(xiàn)場公證。經過11個小時的評審，確定了13家作為市級工程建設的招標代理機構，代理費在國家發(fā)改委核定標準的基礎上分別下降到18%、18%和15%。據(jù)測算，按全年市級公路和建設工程項目代理額約16億元計算，年可節(jié)約代理費864萬元。
前不久，菏澤舉行了一場市中心血站醫(yī)學耗材設備采購招標會。過去，這種價格不高的器材都由血站自己采購。從2013年底開始，價值50萬元以上的醫(yī)療設備采購，都要進入公共資源市場化交易平臺公開招標，并在市財政局監(jiān)督下進行。菏澤市中心血站站長巨昆輕松地說：“這種方式能讓我們采購單位變得更加超脫，免去很多‘人情債’。”
“為最大限度避免暗箱操作，我們切斷了招標單位與中介機構的經濟聯(lián)系，切斷了招標單位與評審專家的聯(lián)系，切斷了評審專家和代理機構的聯(lián)系，切斷了競標企業(yè)之間的聯(lián)系，確保這個市場公開、公正，透明?！迸吮ㄟM一步說。
“高價”水草必須“斬草除根”。2014年9月10日，“兩河”水生態(tài)治理采購項目進場交易，以政府購買服務的方式，向社會公開招標，有4家專業(yè)工程公司參與競爭。評標委員會從價格、技術、信譽、服務等方面進行綜合評審后，最終確定山東天源水文化公司中標，中標價387萬元。
“通過市場化配置，施工隊伍更加專業(yè)，工程質量更有保障，每年可節(jié)約三四百萬元，還給我們卸下了壓在心頭的包袱?！焙蕽墒兴炙鷳B(tài)文明管理辦公室副主任彭聃感慨地說。
2014年1月，菏澤市政府果斷收回了趙王河河畔的16棟門頭房，通過集中拍賣、租賃等方式，讓國有資產在陽光下運行。
曾經為爭取項目代理權而連夜驅車幾百公里拉關系、跑門路的山東省建設工程招標中心有限公司菏澤分公司經理李偉對記者說：“如今我們唯一要做的就是練好內功，提高服務質量。公開透明有序的市場環(huán)境，讓我們省心省力又省錢?！?/p>
四兩撥千斤 政府一身輕
記者了解到，現(xiàn)如今，菏澤的公共資源配置規(guī)模越來越大，市場化配置范圍越來越廣，公共資源配置項目也呈現(xiàn)多樣化趨勢?！澳芡葡蚴袌鲞M行配置的自然資源、行政資源、社會資源、資產資源和貨物、工程、服務、項目資金分配及社會融資項目等，盡可能實行市場化配置，市場化配置比率由原來的13%提高到33%。”潘丙波說。
國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部副主任張立群認為，菏澤推行的公共資源市場化配置改革，較好地解決了政府越位和服務效率問題。這種模式對推動政府職能轉變、簡政放權和優(yōu)化營商環(huán)境具有重要意義。
2013年以來，菏澤向社會購買100多個服務項目，精簡行政審批127項。過去，由行政審批的公共資源引入市場競爭機制的“活水”，加速了政府職能轉變，既解決了政府財力不足的問題，還吸引來社會資本進入基礎設施、公共設施開發(fā)建設和經營領域，讓菏澤的“窮財政”起到“四兩撥千斤”的奇效。過去，市民的社?？ㄓ韶斦脱鼇矶ㄖ疲枰度?600萬元。如今，他們把社?？ǖ某修k權面向各家商業(yè)銀行，采取競爭性談判方式配置，一下子就增加財政收入6000萬元。最終，財政只拿出600萬元就解決了社保卡的問題。
菏澤籌資成立了市級擔保公司，對擔?；鸪修k權進行市場化配置，解決了中小企業(yè)融資難題，實現(xiàn)政府收益2800萬元。他們還設立了市級創(chuàng)業(yè)引導基金和市級創(chuàng)投公司，對創(chuàng)投基金承辦權實行市場化配置，一個月試運營后實現(xiàn)政府收益800萬元。此外，市直還通過政府采購融資3000萬元，支持中小企業(yè)發(fā)展。去年，全市公共資源市場配置額332.7億元，其中，國有土地等收益性資源出讓收入154.8億元，工程、貨物、服務等支出性資源配置177.9億元，增收5.31億元，節(jié)支23.1億元。土地、資本、資產等市場要素的增加，配置效率的提高，促進了經濟穩(wěn)定增長。去年，全市實現(xiàn)地區(qū)生產總值同比增長10.2%。
群眾享福利 政府有底氣
“有了錢，政府才能把更多的財力投向民生改善，才能有足夠的底氣去發(fā)展社會事業(yè)?！敝荑F倫說，菏澤把公共資源配置收支全部納入政府預算、部門預算或單位財務收支計劃，超收和結余都由政府統(tǒng)籌安排，閑置資源得到有效利用，收益和支出性資源得以配置到國計民生急需的地方，促進了社會事業(yè)發(fā)展和公共服務能力提高。截至今年11月底，菏澤實施環(huán)境保護、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全、城市建設等民生項目218個，完成配置金額18.23億元，節(jié)支率達12.96%。實行公共資源市場化配置促進了增收節(jié)支，大幅度提升了財政保障能力。市級財政投向民生的支出占公共財政預算支出比達75.6%，同比提高2.8個百分點。
去年，菏澤通過BT以及融資租賃等方式，先后引進2億元的城市道路污水處理工程項目，通過土地融資等方式支持總投資10億元的菏澤一中老校區(qū)改建、南校區(qū)擴建和市實驗小學改擴建工程，還引進社會資本參與投資4.95億元的開發(fā)區(qū)中小學建設等項目，投入1200萬元在城區(qū)建設2000輛規(guī)模的公共自行車系統(tǒng)等，讓當?shù)匕傩粘浞窒硎苤操Y源市場化配置改革帶來的福利。
公共資源的“陽光化”，還保障了群眾的知情權、監(jiān)督權和參與決策權。實行公共資源市場化配置改革以來，市級共組織公共資源配置招投標活動1005次、參與評標專家4813人，終止并重新組織招標項目15個，沒有發(fā)現(xiàn)一起嚴重違法犯罪行為。
中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，如何去管理具有公共性質的資源，始終是需要探索的一個課題。菏澤在這方面做了多年來我們一直該做、一直想做，但一直沒有完全做好的事情?！昂蕽蛇@個做法從根本上解決了公共資源多頭管理的問題，真正體現(xiàn)政府的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一配置?！惫芾韺＜以壅J為。（經濟日報記者 王金虎）
來源：經濟日報
