2014年2月1日開始實(shí)施的《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令2013年第74號(hào)，簡(jiǎn)稱74號(hào)令）為采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)提供了具體的操作指南。在單一來(lái)源采購(gòu)中，采購(gòu)專業(yè)人員扮演著非常重要的角色，決定了采購(gòu)工作的質(zhì)量、成本以及效率。因此專業(yè)人員的選擇成為影響采購(gòu)工作效果的重要因素。目前，不少采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在進(jìn)行單一來(lái)源采購(gòu)時(shí)，仍然習(xí)慣參照招標(biāo)及競(jìng)爭(zhēng)性談判的程序，從政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)靸?nèi)隨機(jī)抽取相關(guān)專業(yè)的專家作為采購(gòu)專業(yè)人員。這種做法是否有必要？如果有必要，抽取專家作為采購(gòu)專業(yè)人員應(yīng)該在單一來(lái)源采購(gòu)的哪個(gè)階段進(jìn)行？在74號(hào)令實(shí)施一周年之際，筆者擬對(duì)以上問(wèn)題發(fā)表一點(diǎn)個(gè)人見解，供大家批評(píng)、指正。
一、74號(hào)令對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)專業(yè)人員的有關(guān)要求
74號(hào)令第三十八條規(guī)定：“屬于政府采購(gòu)法第三十一條第一項(xiàng)情形，且達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，擬采用單一來(lái)源采購(gòu)方式的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在按照本辦法第四條報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報(bào)財(cái)政部門”，并且在本條第（五）款中要求公示內(nèi)容應(yīng)包括“專業(yè)人員對(duì)相關(guān)供應(yīng)商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱?！?4號(hào)令第四十一條規(guī)定：“采用單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量?！?/p>
74號(hào)令中僅在以上兩條出現(xiàn)了“專業(yè)人員”四個(gè)字三次，因此74號(hào)令中“專業(yè)人員”是單一來(lái)源采購(gòu)方式所使用的一個(gè)專用名詞。
二、抽取專家作為單一來(lái)源采購(gòu)專業(yè)人員不是74號(hào)令的法定要求
從74號(hào)令對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)專業(yè)人員的有關(guān)要求中可以發(fā)現(xiàn)，74號(hào)令并沒(méi)有要求在單一來(lái)源采購(gòu)過(guò)程中必須抽取評(píng)審專家作為采購(gòu)專業(yè)人員。特別是與74號(hào)令第七條對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性談判及詢價(jià)采購(gòu)方式的有關(guān)要求進(jìn)行對(duì)比，就可以發(fā)現(xiàn)，不對(duì)抽取專家作為采購(gòu)專業(yè)人員作硬性規(guī)定正是單一來(lái)源采購(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)新談判及詢價(jià)采購(gòu)方式的顯著區(qū)別之一。
74號(hào)令不要求必須抽取專家作為單一來(lái)源采購(gòu)專業(yè)人員的原因有以下幾點(diǎn)：
1．非招標(biāo)采購(gòu)方式中評(píng)審專家與招標(biāo)評(píng)審專家的作用不同
2014年6月，在財(cái)政部國(guó)庫(kù)司相關(guān)負(fù)責(zé)人就74號(hào)令操作執(zhí)行有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)中曾提出：對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)方式的成交規(guī)則，《政府采購(gòu)法》規(guī)定得很明確，就是在符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價(jià)成交，沒(méi)有任何自由裁量權(quán)。如果說(shuō)在公開招標(biāo)里，專家像“法官”，由他來(lái)評(píng)判、打分，那么在非招標(biāo)采購(gòu)方式里，專家更像“人民陪審員”，沒(méi)有任何自由裁量權(quán)和決定權(quán)。74號(hào)令的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉(zhuǎn)變，并將專家的作用由評(píng)審過(guò)程前移到采購(gòu)需求的確定環(huán)節(jié)，要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助采購(gòu)人明確和制定采購(gòu)需求。
由此可見，在非招標(biāo)采購(gòu)方式中，專家的作用主要是充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在明確需求的前提下保證采購(gòu)質(zhì)量和效果。在這種制度設(shè)計(jì)下，專家是否需要從財(cái)政部門的專家?guī)炖锍槿≈档盟伎?，但條件可以適當(dāng)放寬。因此，單一來(lái)源采購(gòu)專業(yè)人員并不一定非要采用從專家?guī)熘谐槿〉姆绞将@得。
2．抽取專家不一定能夠勝任單一來(lái)源采購(gòu)專業(yè)人員的工作
采購(gòu)人擬對(duì)某一項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)時(shí)，往往已對(duì)該項(xiàng)目所使用的專利、專有技術(shù)做了初步的調(diào)研。由于專利及專有技術(shù)的獨(dú)占性和壟斷性，往往造成可選擇的專家較為有限。如果全部采用從評(píng)審專家?guī)斐槿＜易鳛閱我粊?lái)源采購(gòu)專業(yè)人員，由于抽取具有隨機(jī)性，被計(jì)算機(jī)系統(tǒng)盲選的專家并不一定均為對(duì)該專利及專有技術(shù)十分了解的資深專家，這將導(dǎo)致論證小組的專業(yè)性大打折扣。相反，由已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)的必要性做過(guò)初步論證的采購(gòu)人自行聘請(qǐng)專家，組成的論證小組的專業(yè)性往往能夠得到保證。
3．從項(xiàng)目管理的角度來(lái)說(shuō)，抽取專家有可能造成采購(gòu)成本的增加
單一來(lái)源采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)處于賣方市場(chǎng)，采購(gòu)人往往處于弱勢(shì)地位。從項(xiàng)目管理的角度看，在單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量、成本及時(shí)間三要素中，成本是博弈空間最小的，因此采購(gòu)人不應(yīng)在討價(jià)還價(jià)中耗費(fèi)太多精力，而應(yīng)該在質(zhì)量、時(shí)間上爭(zhēng)取更多利益，比如在不突破預(yù)算的前提下，盡可能提升產(chǎn)品質(zhì)量并盡早使項(xiàng)目投入使用，以實(shí)現(xiàn)三要素的相對(duì)平衡。如果隨機(jī)抽取專家參與采購(gòu)談判，采購(gòu)人僅僅依靠專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)往往難以獲得更多的議價(jià)空間，反而會(huì)發(fā)生專家聘用等相關(guān)費(fèi)用，事實(shí)上造成了采購(gòu)成本的增加。
綜上所述，74號(hào)令沒(méi)有對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)必須抽取專家作為采購(gòu)專業(yè)人員的要求。也因此，為了突出單一來(lái)源采購(gòu)方式與競(jìng)爭(zhēng)性談判及詢價(jià)中專家角色的不同，74號(hào)令對(duì)參與單一來(lái)源采購(gòu)工作的專家使用了“專業(yè)人員”而不是“評(píng)審專家”的稱呼。
三、單一來(lái)源采購(gòu)論證階段抽取專家作為采購(gòu)專業(yè)人員仍然有其必要性
盡管74號(hào)令沒(méi)有提出具體要求，但筆者認(rèn)為抽取專家參與單一來(lái)源采購(gòu)工作仍有一定的必要性。在74號(hào)令中，專業(yè)人員主要在單一來(lái)源采購(gòu)的兩個(gè)階段參與工作：一是74號(hào)令第三十八條規(guī)定的“論證階段”，二是74號(hào)令第四十一條規(guī)定的“談判階段”。以上兩個(gè)階段中，在論證階段抽取部分專家進(jìn)入論證小組尤其有必要。
單一來(lái)源采購(gòu)方式競(jìng)爭(zhēng)性顯著弱于其他幾種采購(gòu)方式。單一來(lái)源采購(gòu)中的供應(yīng)商獲取最大利益的第一步就是利用采購(gòu)雙方的信息不對(duì)稱，盡可能確保單一來(lái)源的采購(gòu)方式成立，使自己不需要和其他供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)。
因此，作為采購(gòu)人來(lái)講，應(yīng)盡量不采用單一來(lái)源方式采購(gòu)。在74號(hào)令第三十八條規(guī)定的“論證階段”中，采購(gòu)專業(yè)人員不應(yīng)該為該項(xiàng)目采用單一來(lái)源方式采購(gòu)找理由，而應(yīng)該盡可能找到可以不采用該方式的證據(jù)，即應(yīng)做“有罪推定”。如果經(jīng)論證推翻了采購(gòu)人采用單一來(lái)源方式進(jìn)行采購(gòu)的意向，迫使供應(yīng)商不得不與其他對(duì)手競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上是論證工作取得的最優(yōu)結(jié)果。
但是，當(dāng)采購(gòu)專業(yè)人員全部由招標(biāo)人選擇并控制時(shí)，專家往往會(huì)做出傾向于采用單一來(lái)源方式的論證意見。在極端情況下，甚至可能出現(xiàn)采購(gòu)人剔除對(duì)采用單一來(lái)源方式采購(gòu)有異議的論證意見，另?yè)Q專家重新論證，直到獲得全部贊成的意見再公示并上報(bào)財(cái)政部門的情況。盡管按照74號(hào)令的要求，單一來(lái)源采購(gòu)論證意見必須公示，接受公眾監(jiān)督，但由于監(jiān)督主體不明確，監(jiān)督的效果并不明顯。
鑒于此，在“論證階段”應(yīng)該適當(dāng)抽取部分專家進(jìn)入論證組，且應(yīng)充分保證抽取專家能夠獨(dú)立發(fā)表意見及提出異議的渠道暢通。抽取專家的主要任務(wù)是盡可能多找出不采用單一來(lái)源的理由，即使這些理由可能存在專業(yè)性上的欠缺，或者不足以推翻采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的結(jié)論，但經(jīng)過(guò)與采購(gòu)人自行選聘的專家深入交換意見以及進(jìn)行充分的質(zhì)證，可以盡可能地使采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的充分必要性得到保證，并且使采購(gòu)人采購(gòu)貨物或服務(wù)的內(nèi)容、規(guī)模及預(yù)算更加趨于合理。另外，由于抽取專家扮演了“半路殺出的程咬金”的角色，增加了項(xiàng)目采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的不確定性，也將使供應(yīng)商不得不考慮主動(dòng)擠壓價(jià)格水分，同時(shí)消減搭售給采購(gòu)人的非必要功能產(chǎn)品，這在一定程度上避免了供應(yīng)商利用技術(shù)壟斷漫天要價(jià)，進(jìn)而起到節(jié)約財(cái)政資金的作用。抽取專家的意見在遞交采購(gòu)人的同時(shí)，應(yīng)獨(dú)立上交財(cái)政監(jiān)督部門，以保證提出的異議不被采購(gòu)人干擾和屏蔽。
在單一來(lái)源采購(gòu)進(jìn)行到談判階段時(shí)，不宜采取抽取專家的方法獲得采購(gòu)專業(yè)人員。按照74號(hào)令第四十一條規(guī)定，該階段采購(gòu)專業(yè)人員的主要作用在于與供應(yīng)商商定合理的成交價(jià)格并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。這需要采購(gòu)專業(yè)人員具有基本的采購(gòu)知識(shí)、豐富的合同談判技巧以及較強(qiáng)的合同管理能力，專業(yè)技術(shù)專家在這一階段工作起到的作用比較有限，而選擇合格的招標(biāo)師承擔(dān)這一工作顯然更合適。如果采購(gòu)人聘請(qǐng)了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，由招標(biāo)師作為采購(gòu)專業(yè)人員，不但能保證采購(gòu)合同簽署的質(zhì)量，幫助采購(gòu)人規(guī)避合同執(zhí)行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，還可以省去聘用專家的費(fèi)用，進(jìn)一步降低采購(gòu)成本。
綜上所述，筆者認(rèn)為74號(hào)令存在對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)管理辦法進(jìn)行完善的空間，財(cái)政部門可以對(duì)采購(gòu)專業(yè)人員的選擇方法做更進(jìn)一步的細(xì)化。據(jù)筆者觀察，目前已有部分省市在74號(hào)令出臺(tái)后對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式制定了實(shí)施細(xì)則。比如湖北省財(cái)政廳頒布的《政府采購(gòu)單一來(lái)源采購(gòu)方式管理辦法》第七條明確提出的“專家組應(yīng)當(dāng)由三人及以上的單數(shù)組成，專家成員應(yīng)當(dāng)從政府采購(gòu)專家?guī)熘谐槿。少?gòu)人不得參與項(xiàng)目論證。專家成員名單、論證時(shí)間、論證地點(diǎn)在專家論證意見公布之前應(yīng)當(dāng)保密”就不失為一種有益的嘗試，但那種一刀切的以抽取專家作為采購(gòu)專業(yè)人員的做法仍然值得商榷。（作者: 仇瑞雪 單位：北京北咨工程咨詢有限公司）
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
