規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)工作
——在“中國(guó)政府采購(gòu)峰會(huì)2015”上的講話（摘要）
財(cái)政部國(guó)庫(kù)司巡視員 婁洪
“十三五”規(guī)劃建議提出，要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸收社會(huì)資本參與。借此機(jī)會(huì)，我簡(jiǎn)要向大家通報(bào)一下PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的進(jìn)展情況，并就如何規(guī)范開(kāi)展PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)，談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)工作的進(jìn)展情況
PPP的本質(zhì)是政府創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式而進(jìn)行的一種特殊采購(gòu)活動(dòng)，依法屬于政府采購(gòu)的管理范疇。但相較傳統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)模式，PPP模式建立了全新的管理理念和操作流程，政府和社會(huì)資本的合作期限長(zhǎng)、履約風(fēng)險(xiǎn)防控要求高、采購(gòu)合同體系復(fù)雜，專業(yè)性要求更高。史耀斌副部長(zhǎng)在剛剛結(jié)束的第十五屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇上指出，推廣PPP模式是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。因此，提高PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)專業(yè)化水平，大力推動(dòng)PPP項(xiàng)目實(shí)施，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政府采購(gòu)的重點(diǎn)工作之一。
財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》印發(fā)后，一年來(lái)，各地、各部門按照財(cái)政部的要求，將PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作者的選擇納入了政府采購(gòu)管理范圍，通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范的程序保證了采購(gòu)的規(guī)范和透明，特別是財(cái)政部新認(rèn)定的競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，在實(shí)踐中得到了較為廣泛的運(yùn)用，促進(jìn)了一批PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。但從我們跟蹤了解的情況看，PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)工作在取得初步成效的同時(shí)，也還存在不少挑戰(zhàn)，主要反映在以下兩個(gè)方面：
一是思想認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，依法采購(gòu)的意識(shí)不強(qiáng)。一些地方忽視了PPP是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是全生命周期的管理，仍然將PPP作為一個(gè)市場(chǎng)化的融資手段來(lái)對(duì)待，固守傳統(tǒng)的招商思維，主要依靠政府自身資源去尋找社會(huì)資本，而忽略了優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在操作上規(guī)避政府采購(gòu)法律制度約束，項(xiàng)目“形似而神不似”。
二是操作執(zhí)行中存在急躁現(xiàn)象，采購(gòu)過(guò)程不規(guī)范。財(cái)政部在進(jìn)行PPP項(xiàng)目采購(gòu)的制度設(shè)計(jì)時(shí)，設(shè)置了強(qiáng)制資格預(yù)審程序，除了驗(yàn)證市場(chǎng)響應(yīng)程度、讓社會(huì)資本提前介入項(xiàng)目為后續(xù)采購(gòu)預(yù)留時(shí)間空間、提高競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式效率等考慮外，還有一個(gè)重要的考慮就是避免急功近利，防止發(fā)生“穿政府采購(gòu)的新鞋走老路”，形成新的政府債務(wù)。實(shí)踐證明，這種擔(dān)心并非“杞人憂天”。我們發(fā)現(xiàn)，部分地方在項(xiàng)目采購(gòu)中采取了“先上車后補(bǔ)票”的做法，先以政府會(huì)議紀(jì)要形式直接指定社會(huì)資本合作者，再到財(cái)政部門申請(qǐng)采用單一來(lái)源方式開(kāi)展采購(gòu)。還有部分地方為避免“二次招標(biāo)”，不顧項(xiàng)目需求的特點(diǎn)，將社會(huì)資本合作者的選擇和項(xiàng)目施工方的選擇合二為一采用招標(biāo)方式進(jìn)行，實(shí)際執(zhí)行效果不甚理想。
上述這些問(wèn)題，既影響PPP項(xiàng)目的采購(gòu)質(zhì)量和效果，也不利于社會(huì)資本市場(chǎng)的培育，還為后續(xù)項(xiàng)目執(zhí)行埋下了法律風(fēng)險(xiǎn)，必須在下一步的工作中予以規(guī)范。
二、規(guī)范PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)的幾點(diǎn)考慮
如果說(shuō)，PPP是一場(chǎng)政府和社會(huì)資本的“婚姻”，那么項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展，就是政府和社會(huì)資本“戀愛(ài)和磨合”的過(guò)程，并通過(guò)這個(gè)過(guò)程形成政府采購(gòu)合同這個(gè)法定的“結(jié)婚證”。從這個(gè)角度講，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本合作者的選擇，不僅僅是一個(gè)采購(gòu)上的技術(shù)性問(wèn)題，更是關(guān)系到項(xiàng)目“物有所值”價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以及項(xiàng)目后續(xù)有效執(zhí)行的關(guān)鍵性問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，參與的雙方都必須遵循契約精神，真誠(chéng)相待，平等協(xié)商，重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：
一是做好項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備與采購(gòu)階段的銜接。從我們掌握的情況看，現(xiàn)行PPP項(xiàng)目一次性采購(gòu)成功的比例并不高，其中一個(gè)重要的原因，就是參與采購(gòu)活動(dòng)的社會(huì)資本數(shù)量不足。沒(méi)有社會(huì)資本的積極參與，PPP就會(huì)是“剃頭挑子一頭熱”，必須采取有效措施來(lái)擴(kuò)大社會(huì)資本的參與面。一方面，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要做好項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備階段的信息公開(kāi)，讓社會(huì)資本能夠在項(xiàng)目伊始就可以關(guān)注和跟蹤項(xiàng)目情況，能夠有針對(duì)性地提出有利于項(xiàng)目公平競(jìng)爭(zhēng)和項(xiàng)目實(shí)施的意見(jiàn)建議，能夠有充足的時(shí)間做好參與采購(gòu)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。另一方面，財(cái)政部門內(nèi)部要做好項(xiàng)目實(shí)施方案驗(yàn)證與政府采購(gòu)需求管理、供應(yīng)商資格條件、采購(gòu)活動(dòng)評(píng)審的銜接，確保項(xiàng)目實(shí)施方案有關(guān)政府需求內(nèi)容符合合規(guī)、完整、明確的政府采購(gòu)需求管理要求，確保實(shí)施方案有關(guān)社會(huì)資本條件內(nèi)容符合政府采購(gòu)法定的供應(yīng)商資格條款要求，確保實(shí)施方案有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)因素內(nèi)容符合政府采購(gòu)評(píng)審制度要求。
二是根據(jù)采購(gòu)需求的特點(diǎn)選擇合適的采購(gòu)方式。按照現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，均是無(wú)預(yù)算不采購(gòu)，需求不清不采購(gòu)，這與PPP提倡的從項(xiàng)目立項(xiàng)等前期籌備工作開(kāi)始時(shí)社會(huì)資本就介入的要求不相適應(yīng)。為解決這一問(wèn)題，財(cái)政部依法認(rèn)定了競(jìng)爭(zhēng)性磋商這一新的采購(gòu)方式，允許PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本就完善采購(gòu)需求反復(fù)進(jìn)行磋商，直至雙方達(dá)成一致意見(jiàn)方才進(jìn)入項(xiàng)目評(píng)審階段，同時(shí)在制度上從資格預(yù)審、信息公開(kāi)、采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、PPP合同確認(rèn)等方面，與PPP項(xiàng)目管理要求做了全流程銜接，并遵從國(guó)際慣例，不再對(duì)依法競(jìng)爭(zhēng)獲得合作者身份的社會(huì)資本提出二次招標(biāo)選擇承包商的要求。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門要按照項(xiàng)目的需求特點(diǎn)和效率要求，結(jié)合資格預(yù)審情況，依法選擇適用各種競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式。其中，對(duì)于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)能夠詳細(xì)描述且在采購(gòu)中不作更改的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式采購(gòu)，反之，則應(yīng)采取競(jìng)爭(zhēng)性磋商和競(jìng)爭(zhēng)性談判方式開(kāi)展采購(gòu)。只有出現(xiàn)法定情形，方可采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。
三是做好采購(gòu)活動(dòng)組織和信息公開(kāi)。PPP模式遵循的公平、公正、公開(kāi)和誠(chéng)實(shí)信用原則和追求的“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，與政府采購(gòu)法定的原則和追求的價(jià)值目標(biāo)完全一致,這也是世界各國(guó)普遍將PPP項(xiàng)目納入政府采購(gòu)管理的一個(gè)重要原因。公平強(qiáng)調(diào)的是規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，公正強(qiáng)調(diào)的是結(jié)果和爭(zhēng)議處理，公開(kāi)強(qiáng)調(diào)的是程序和社會(huì)監(jiān)督，誠(chéng)實(shí)信用強(qiáng)調(diào)的是契約精神。沒(méi)有嚴(yán)格的程序執(zhí)行，就沒(méi)有合法的采購(gòu)結(jié)果，沒(méi)有充分的信息公開(kāi)，就沒(méi)有有效的社會(huì)監(jiān)督。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，必須嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法律制度有關(guān)程序要求的規(guī)定操作PPP項(xiàng)目，依法做好采購(gòu)需求、資格預(yù)審、采購(gòu)文件、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同、履約驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)，防止出現(xiàn)因程序違法而導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)失敗，以及由此引發(fā)的后續(xù)法律糾紛。
四是依法簽訂和執(zhí)行項(xiàng)目采購(gòu)合同。任何一個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)，均是圍繞著采購(gòu)合同的訂立來(lái)展開(kāi)的。采購(gòu)活動(dòng)的過(guò)程，就是形成雙方平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的過(guò)程。因此，世界各國(guó)均規(guī)定采購(gòu)人與供應(yīng)商享有自愿訂立政府采購(gòu)合同的權(quán)利，前提是必須遵守政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定。PPP項(xiàng)目采購(gòu)也是如此。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇與之訂立合同的社會(huì)資本時(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法定的方式和程序，并嚴(yán)格按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)和依法確定的采購(gòu)結(jié)果簽訂PPP項(xiàng)目合同。項(xiàng)目合同一旦訂立，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本就形成了法律層面的保護(hù)，任何一方都不得隨意更改和調(diào)整項(xiàng)目合同條款。因此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本均應(yīng)提高對(duì)項(xiàng)目合同嚴(yán)肅性的認(rèn)識(shí)，在資格預(yù)審、采購(gòu)需求形成過(guò)程、采購(gòu)文件制定、采購(gòu)合同文本制定、采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判等采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就雙方關(guān)注的合同核心條款協(xié)商一致，防止出現(xiàn)后續(xù)履約風(fēng)險(xiǎn)。
在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，是黨中央、國(guó)務(wù)院交給財(cái)政部門的一項(xiàng)重要任務(wù)，責(zé)任重大、使命光榮。下一步，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司（政府采購(gòu)管理辦公室）將按照財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組的部署，繼續(xù)完善相關(guān)制度研究和頂層設(shè)計(jì)，配合有關(guān)部門做好PPP項(xiàng)目采購(gòu)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷優(yōu)化PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)方式、采購(gòu)程序和監(jiān)管方式，扎實(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)管理相關(guān)工作，助推PPP工作順暢、高效開(kāi)展。各級(jí)財(cái)政部門也要不辱使命、不負(fù)重托，勇挑重?fù)?dān)，下好先手棋、打好主動(dòng)仗，推動(dòng)PPP 快速“從藍(lán)圖到現(xiàn)實(shí)”和落地開(kāi)花結(jié)果！
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
