——對一起將項目分包招標(biāo)并“創(chuàng)新”中標(biāo)方式采購活動的解析
案情■■■
日前，受采購人委托，某社會代理機(jī)構(gòu)就一起單一醫(yī)療設(shè)備采購項目組織公開招標(biāo)，該項目采購預(yù)算超過1億元。代理機(jī)構(gòu)將該項目分成四個包，采取綜合評分法評標(biāo)。項目招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人可投其中任何一個包，但投標(biāo)人一旦中了前一個包后，則后面的包不能中標(biāo)，如中標(biāo)必須放棄中標(biāo)資格。項目順利開展，四個包最終分別花落四家供應(yīng)商。采購結(jié)果公布后，有供應(yīng)商提出質(zhì)疑和投訴，在處理該起質(zhì)疑投訴過程中，代理機(jī)構(gòu)設(shè)置的中標(biāo)方法是否違法成為了該案件的審查焦點。
分析■■■
將一個項目分成若干個包，讓不同的供應(yīng)商分?jǐn)?，這種做法在實踐中并不少見，某些地方甚至將此作為先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行推廣。而這種做法究竟是創(chuàng)新還是一種變相違規(guī)，業(yè)內(nèi)人士觀點不一。
中標(biāo)規(guī)則這樣設(shè)計可行嗎
從政府采購相關(guān)法律法規(guī)的角度來看，上述分包做法是否違規(guī)？筆者認(rèn)為可以先看看法律法規(guī)對于綜合評分法的定義。
《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十四條第二款規(guī)定：“……綜合評分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實質(zhì)性要求且按照評審因素的量化指標(biāo)評審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評標(biāo)方法。”《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）第五十二條規(guī)定：“綜合評分法，是指在最大限度地滿足招標(biāo)文件實質(zhì)性要求前提下，按照招標(biāo)文件中規(guī)定的各項因素進(jìn)行綜合評審后，以評標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法?！钡谖迨臈l第四項規(guī)定：“采用綜合評分法的，按評審后得分由高到低順序排列。得分相同的，按投標(biāo)報價由低到高順序排列。得分且投標(biāo)報價相同的，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序排列?！?/p>
從以上條款可以看出，一般情況下，綜合評分法的中標(biāo)規(guī)則是由得分最高的供應(yīng)商中標(biāo)。供應(yīng)商得分相同時，按投標(biāo)報價由低到高順序排列；得分且投標(biāo)報價相同時，按技術(shù)指標(biāo)優(yōu)劣順序排列。除此之外，并沒有其他情形可以讓排序規(guī)則改變。
在筆者看來，國務(wù)院和財政部制定的規(guī)則，不可擅自違背。因為和其他采購方式的中標(biāo)、成交規(guī)則一樣，它們都是義務(wù)性規(guī)范，而不是授權(quán)性規(guī)定，政府采購當(dāng)事人不能想執(zhí)行就執(zhí)行，想修改就修改。
讓代理機(jī)構(gòu)分包的三大動機(jī)
本案中代理機(jī)構(gòu)分包的做法包含了兩個重要內(nèi)容：一是將單一貨物采購項目一分為四，二是排斥得分高的供應(yīng)商中兩個包以上，即只能中其中一包。為什么代理機(jī)構(gòu)會設(shè)置這樣的中標(biāo)規(guī)則，筆者認(rèn)為有以下幾方面因素。
一是該采購項目太大，恐一個供應(yīng)商中標(biāo)后難以在約定的時間內(nèi)履行政府采購合同。筆者認(rèn)為，要證明這種因素是合理性的存在，必須至少保證兩個前提條件。其一，必須確定我國所有潛在供應(yīng)商都沒有這樣的生產(chǎn)供給能力和合同履約能力。且在操作執(zhí)行時，應(yīng)讓參加采購活動的所有供應(yīng)商書面聲明其不具有這樣的能力。不過事實上，我國制造業(yè)的發(fā)展已日趨完善，基本不存在這一因素，特別是對于案例中的項目。其二，必須確定該項目一分為四是最合理的，即一分為二、一分為三或者一分為五等都不是最佳方案。
二是該采購項目競爭太激烈，誰都不想誰獨吞該項目，于是奉行有飯大家吃的平均主義思想，以保障項目能夠順利實施。對此，筆者認(rèn)為，平均主義思想與市場經(jīng)濟(jì)的基本精神是相違背的，也早已在實踐中被證明是失敗的，同時很明顯，這一思想違背了政府采購公平競爭的基本原則。此外，試問，如果真的實行平均主義，那為什么只有四家供應(yīng)商中標(biāo)，而不是所有資格條件滿足、能實質(zhì)響應(yīng)項目需求的供應(yīng)商都中標(biāo)呢？
三是該采購項目中的供需雙方形成了一定的利益格局，必須通過這種分包方式進(jìn)行分配。筆者認(rèn)為這種因素在實踐中極有可能存在，但其一旦存在，必然伴隨一定的惡意串通和廉政風(fēng)險，這在以往的政府采購典型違法案件中有所反映。
對于以上幾種考量因素，筆者認(rèn)為，不管代理機(jī)構(gòu)是出于何種想法，不管是要實現(xiàn)怎樣的目標(biāo)，本案中分包的做法，科學(xué)、合理性都不充分，且是違法的。采購代理機(jī)構(gòu)實施該類采購項目，不能簡單粗暴、任性創(chuàng)新，否則可能將付出昂貴的代價。
啟示■■■
對于本案中的采購項目，筆者認(rèn)為如果其的確需要進(jìn)行分包，代理機(jī)構(gòu)可以通過招標(biāo)確定多個中標(biāo)供應(yīng)商，得分靠前的供應(yīng)商享有較大的市場份額，以滿足采購需求。
值得注意的是，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)編制采購文件或者實施其他政府采購行為時，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)。對于法律法規(guī)未明確的具體行為，判定其是否合理合法的根本標(biāo)準(zhǔn)即看這個行為是不是有利于立法目的和立法宗旨的實現(xiàn)，是不是體現(xiàn)了立法精神，是不是遵循法律規(guī)定的基本原則。如果答案是否定的，則該行為不合理，甚至可能是違法的。
創(chuàng)新，作為一種制度執(zhí)行的手段和方式，其根本目的應(yīng)當(dāng)是讓制度更好地執(zhí)行，且更貼近制度設(shè)計的目的和精神。政府采購制度的執(zhí)行需要創(chuàng)新，但在工作中進(jìn)行創(chuàng)新，要始終圍繞制度本身，不能脫離制度本源去創(chuàng)新，更不能與制度背離去創(chuàng)新。（吳正新 四川省財政廳政府采購監(jiān)督管理處）
來源：中國政府采購報
