第二十三條[變更采購(gòu)方式]
采購(gòu)人采購(gòu)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)，符合政府采購(gòu)法第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條規(guī)定情形或者需要執(zhí)行政府采購(gòu)政策等特殊情況的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府財(cái)政部門批準(zhǔn)，可以依法采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式。
[釋義] 本條是關(guān)于達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物或者服務(wù)項(xiàng)目依法采用公開招標(biāo)以外采購(gòu)方式的規(guī)定。
可以依法采用公開招標(biāo)以外采購(gòu)方式的情形
《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定，因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以處的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。第二十九條至第三十二條分別規(guī)定了邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源、詢價(jià)四種采購(gòu)方式的適用情形?！墩少?gòu)法》并未規(guī)定公開招標(biāo)采購(gòu)方式的具體適用情形。從立法目的之一“節(jié)資防腐”考慮，在第二十六條原則性規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。應(yīng)該說，公開招標(biāo)無論從透明度上還是程序上確實(shí)是最具競(jìng)爭(zhēng)力和規(guī)范的采購(gòu)方式，但同時(shí)也存在周期長(zhǎng)、效率低、成本高、程序單一、不夠靈活等特點(diǎn)。2013年，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模中采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)的占83.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。公開招標(biāo)成為名副其實(shí)的絕對(duì)主導(dǎo)方式，但其上述缺點(diǎn)帶來的局限性也越來越明顯。
從國(guó)際慣例看，公共招標(biāo)僅適用于采購(gòu)需求能夠詳細(xì)描述的項(xiàng)目采購(gòu)這一情形，且公開招標(biāo)也不是唯一的主導(dǎo)方式，如《政府采購(gòu)協(xié)定》要求采購(gòu)實(shí)體應(yīng)當(dāng)以透明和公正的方式進(jìn)行采購(gòu)，包括公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)，其中還可以引入談判和電子反拍；《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》規(guī)定，除按照該法規(guī)定適用其他采購(gòu)方式的外，應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式，采用其他方式的需要在記錄中說明理由和情形。從西方等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來看，采購(gòu)方式的應(yīng)用靈活多樣，其選擇采購(gòu)方式的主要標(biāo)準(zhǔn)是兩個(gè)：一是項(xiàng)目需求特點(diǎn)，即按需求是否可在采購(gòu)前詳細(xì)描述來區(qū)分；二是效率要求，即以效率要求來判斷是否給予所有潛在的供應(yīng)商平等參與權(quán)。如美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)以完全公開競(jìng)爭(zhēng)為原則，公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種采購(gòu)方式均符合完全公開競(jìng)爭(zhēng)的要求，同時(shí)還對(duì)大量小額采購(gòu)項(xiàng)目采用簡(jiǎn)化程序，實(shí)踐中采用公開招標(biāo)方式的只有8%左右。在歐盟、英國(guó)與丹麥則多采用類似于邀請(qǐng)招標(biāo)的限制性程序。德國(guó)公共采購(gòu)多偏好談判程序。如2011年德國(guó)公開招標(biāo)占比約43.7%，而英國(guó)僅為19%。因此，隨著我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的日益成熟和與國(guó)際規(guī)則的逐步趨同，以及政府采購(gòu)范圍的不斷擴(kuò)大，特別是政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)工作的推進(jìn)，政府采購(gòu)標(biāo)的的日趨復(fù)雜多樣，需要根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的具體情況和需求特點(diǎn)，靈活運(yùn)用各種采購(gòu)方式實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的。如某些技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊、需要供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)方案、解決方案的采購(gòu)項(xiàng)目或者某些公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目就不適合采用公開招標(biāo)方式?？梢?，未來公開招標(biāo)的主導(dǎo)地位將會(huì)逐步弱化。
從十年來政府采購(gòu)監(jiān)管實(shí)踐看，一方面，各級(jí)人民政府及采購(gòu)監(jiān)督管理部門過于強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)在政府采購(gòu)中的實(shí)現(xiàn)公開、公平和公正的作用，忽略了采購(gòu)效率對(duì)提高政府行政效能的影響和實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。突出表現(xiàn)有，一是確定的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)過低，有些地方確定的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)只有10萬(wàn)元，部分縣（市）公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)僅為幾萬(wàn)元。而公開招標(biāo)的法定“等標(biāo)期”就需20天，導(dǎo)致采購(gòu)效率低下，成本與效率不匹配。二是有些采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算雖然達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)椴少?gòu)需求無法在事前詳細(xì)描述等自身特性不適合采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)的，也一律要求采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)，雖然提高了透明度，但是采購(gòu)結(jié)果卻無法實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，不少公開招標(biāo)反而出現(xiàn)被操控現(xiàn)象。這種既犧牲效率又未真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范效果的做法，與政府行政體制改革的效能要求嚴(yán)重不適應(yīng)。下一步，各級(jí)財(cái)政部門要轉(zhuǎn)變以采購(gòu)預(yù)算金額大小確定采購(gòu)方式的傳統(tǒng)管理觀念，圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求的實(shí)際情況，按照《政府采購(gòu)法》《條例》以及國(guó)務(wù)院財(cái)政部門有關(guān)規(guī)定明確的各種采購(gòu)方式的適用情形，批準(zhǔn)變更采購(gòu)方式。
除了上述《政府采購(gòu)法》規(guī)定的變更采購(gòu)方式的情形外，《條例》為更好地發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能，增設(shè)了“需要執(zhí)行政府采購(gòu)政策等特殊情況的”情形。主要考慮：一是政府采購(gòu)政策是國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求的特點(diǎn)靈活運(yùn)用不同的采購(gòu)方式，實(shí)現(xiàn)支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)科技創(chuàng)新等政府目標(biāo)是國(guó)際社會(huì)普遍做法。二是對(duì)于采購(gòu)前無法詳細(xì)描述采購(gòu)需求的項(xiàng)目，如黨中央、國(guó)務(wù)院正在大力推行的政府購(gòu)買公共服務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目工作，其采購(gòu)需求在采購(gòu)前無法詳細(xì)描述，從采購(gòu)技術(shù)上看本身就無法通過招標(biāo)方式開展采購(gòu)，如強(qiáng)行采用招標(biāo)方式采購(gòu)則無法保證采購(gòu)目標(biāo)的落實(shí)，影響國(guó)家推進(jìn)事業(yè)單位改革、化解政府存量債務(wù)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。又如科技創(chuàng)新項(xiàng)目，在科技成果轉(zhuǎn)化階段就需要政府通過非招標(biāo)方式進(jìn)行定向扶持等。
變更采購(gòu)方式應(yīng)注意的事項(xiàng)
?。ㄒ唬┻_(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上，符合以上變更采購(gòu)方式情形的，采購(gòu)人可以申請(qǐng)變更采購(gòu)方式
以上情形是變更采購(gòu)方式的必備條件，但不是說符合以上情形的，都應(yīng)申請(qǐng)變更采購(gòu)方式，具體情況還需結(jié)合采購(gòu)項(xiàng)目自身的需求特點(diǎn)來決定。
（二）申請(qǐng)變更采購(gòu)方式應(yīng)提供的材料
《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）第五條規(guī)定，申請(qǐng)采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向財(cái)政部門提交以下材料并對(duì)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：采購(gòu)人名稱、采購(gòu)項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目概況等項(xiàng)目基本情況說明；項(xiàng)目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來源證明；擬申請(qǐng)采用的采購(gòu)方式和理由。同時(shí)，74號(hào)令還在競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源、詢價(jià)采購(gòu)方式的具體規(guī)定中細(xì)化了每一種采購(gòu)方式的申請(qǐng)材料。此外，申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式應(yīng)提供的材料，財(cái)政部《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)）中亦有明確規(guī)定。這兩個(gè)辦法起草時(shí)已與《條例》做了銜接，實(shí)踐中直接適用即可。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
