編者按：當(dāng)政府采購(gòu)遇到供給側(cè)改革，將產(chǎn)生怎樣的碰撞與融合？本版選取了二者的一個(gè)交匯點(diǎn)——公平交易的市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行管窺。多年來，我國(guó)政府采購(gòu)著力完善各項(xiàng)制度和采購(gòu)活動(dòng)的公平交易規(guī)則，推動(dòng)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系，為供給側(cè)改革下的企業(yè)營(yíng)造了良好的市場(chǎng)環(huán)境，必將推動(dòng)供給側(cè)改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
完善政采市場(chǎng)機(jī)制 夯實(shí)政采助力供給側(cè)改革根基
■ 記者 戎素梅
作為宏觀經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的“理論話語”，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”自去年中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議以來一直牽動(dòng)著人們的神經(jīng)。今年的政府工作報(bào)告也釋放出全面深化結(jié)構(gòu)性改革的強(qiáng)烈信號(hào)——我國(guó)將通過在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行供給側(cè)政策創(chuàng)新，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性改革，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。
置身改革洪流中的政府采購(gòu)，再次與時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振。在供給側(cè)改革這場(chǎng)“宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底”的效能革命中，市場(chǎng)化的導(dǎo)向作用一再被突出強(qiáng)調(diào)，我國(guó)政府采購(gòu)制度十多年所積聚的效應(yīng)正逐漸彰顯，并將推動(dòng)形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，釋放企業(yè)活力，提高供給水平。
公平交易規(guī)則不斷細(xì)化
中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議指出，微觀政策要活，就是要堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，完善市場(chǎng)環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力和消費(fèi)潛能，在制度上政策上營(yíng)造寬松的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和投資環(huán)境，營(yíng)造商品自由流動(dòng)、平等交換的市場(chǎng)環(huán)境。而企業(yè)是感受市場(chǎng)冷暖最敏感的末端神經(jīng)，能否維護(hù)公平交易的市場(chǎng)原則，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)潛能，關(guān)乎供給側(cè)改革大局，也關(guān)乎中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的成敗。
公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用，是我國(guó)政府采購(gòu)確立的基本原則。經(jīng)過十余年改革實(shí)踐，我國(guó)已形成了以政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例為核心的法律制度框架，涵蓋體制機(jī)制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等各方面內(nèi)容。依據(jù)公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正、誠(chéng)實(shí)信用原則架構(gòu)的政府采購(gòu)制度，改變了傳統(tǒng)政府部門自由隨意采購(gòu)的局面，確立了依法采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)制，有效規(guī)范了政府支出行為和政府采購(gòu)市場(chǎng)交易秩序。作為公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要制度安排，政府采購(gòu)制度的實(shí)施不僅節(jié)約了大量財(cái)政資金，而且對(duì)于創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、反腐倡廉、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)發(fā)揮著重要作用。
不過，我國(guó)政府采購(gòu)法雖然確立了公平交易的原則，但長(zhǎng)期以來，在制度設(shè)計(jì)上主要側(cè)重于保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商平等參與權(quán)，對(duì)保障交易公平的市場(chǎng)規(guī)則卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)采購(gòu)需求不清、采購(gòu)方式適用錯(cuò)誤、評(píng)審方法設(shè)定混亂、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問題。而這也促進(jìn)了政府采購(gòu)制度的自我完善。
為規(guī)范政府采購(gòu)交易行為，保障市場(chǎng)機(jī)制的有效性，2013年年底，財(cái)政部出臺(tái)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》，明確了需求特點(diǎn)、采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則，在非招標(biāo)采購(gòu)方式的程序設(shè)計(jì)上均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的公平交易核心機(jī)制要求。2014年年底，財(cái)政部制定了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，依法創(chuàng)設(shè)全新的采購(gòu)方式——競(jìng)爭(zhēng)性磋商，并提出其核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，該種采購(gòu)方式著力實(shí)現(xiàn)在需求標(biāo)準(zhǔn)完整的基礎(chǔ)上合理報(bào)價(jià)的公平交易規(guī)則，推動(dòng)政府采購(gòu)制度功能聚焦到“物有所值”基本目標(biāo)上來。2015年3月起施行的政府采購(gòu)法實(shí)施條例進(jìn)一步對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)規(guī)則作了補(bǔ)充細(xì)化，明確了采購(gòu)需求在采購(gòu)報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)中的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定了評(píng)審規(guī)則的基本要求，同時(shí)強(qiáng)化了采購(gòu)評(píng)審與采購(gòu)合同的對(duì)應(yīng)關(guān)系，統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)市場(chǎng)體系有了更為堅(jiān)實(shí)的法制后盾。頂層設(shè)計(jì)落到改革實(shí)踐中，為供應(yīng)商、采購(gòu)人供需雙方的依法、依規(guī)、公平交易提供了保障。
全國(guó)政采大市場(chǎng)加速形成
統(tǒng)一開放的全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)，有利于保持交易規(guī)則的一致性、公平性，促進(jìn)市場(chǎng)要素自由流動(dòng)、平等交換，實(shí)現(xiàn)資源和要素高效配置。
政府采購(gòu)法明確，任何單位和個(gè)人不得采用任何方式，阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。針對(duì)供應(yīng)商注冊(cè)管理、專家評(píng)審等，我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)還制定了一系列政策，放開準(zhǔn)入條件，給予市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，推動(dòng)了全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的形成。然而，實(shí)踐中，政府采購(gòu)條塊分割、部門保護(hù)的現(xiàn)象仍屢見不鮮。一方面，政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法對(duì)于采購(gòu)工程的不同標(biāo)準(zhǔn)和要求，形成了政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)以及工程招投標(biāo)兩個(gè)招投標(biāo)市場(chǎng)。另一方面，不少地區(qū)借個(gè)性化采購(gòu)實(shí)行地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)，甚至制定保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府采購(gòu)政策，限制了市場(chǎng)要素的自由流動(dòng)。
針對(duì)工程類采購(gòu)中政府采購(gòu)法、招標(biāo)投標(biāo)法的“兩法沖突”問題，政府采購(gòu)法實(shí)施條例專門予以明確，劃定了“兩法”適用的楚河漢界，政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一和完整得到有效維護(hù)?！稐l例》還對(duì)采購(gòu)需求、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)文件、專家評(píng)審等作出規(guī)定，明確了采購(gòu)需求在報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)中的基礎(chǔ)性作用，規(guī)定了評(píng)審規(guī)則的基本要求，豐富了政府采購(gòu)公平交易規(guī)則的內(nèi)涵。根據(jù)《條例》的這些新規(guī)，各地紛紛清理政府采購(gòu)政策，破除地方保護(hù)主義，消除交易壁壘。天津、寧夏、四川、遼寧等地陸續(xù)對(duì)當(dāng)?shù)卣少?gòu)制度辦法進(jìn)行清理，廢止或調(diào)整了一些與《條例》沖突和不一致的規(guī)定；山東、江西、湖南、湖北、廣東、新疆等地出臺(tái)了一系列新規(guī)，讓《條例》精神“落地生根”。
政府采購(gòu)電子化建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，則是助推全國(guó)統(tǒng)一政府采購(gòu)市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的“兩翼”?！度珖?guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》《財(cái)政采購(gòu)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》提出了全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)和主要內(nèi)容，此后，財(cái)政部發(fā)文要求整合各地分散的政府采購(gòu)信息系統(tǒng)，加快建設(shè)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)；《條例》也強(qiáng)調(diào)，國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這些均表明，借助互聯(lián)網(wǎng)及采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，可歸并整合一定區(qū)域范圍內(nèi)的采購(gòu)需求，形成真正意義上的規(guī)模化采購(gòu)，推動(dòng)全國(guó)政府采購(gòu)大市場(chǎng)加速形成。而標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是配合電子化建設(shè)的輔助措施?？茖W(xué)訂立采購(gòu)流程標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)交易規(guī)則、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，能夠促進(jìn)采購(gòu)需求在更廣范圍的配置，加強(qiáng)供需對(duì)接。當(dāng)前，多地已陸續(xù)開展政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，財(cái)政部也在依照《條例》規(guī)定，加快制定政府采購(gòu)招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本和采購(gòu)合同標(biāo)準(zhǔn)文本。
開放市場(chǎng)的前提是信息公開與共享。在《條例》的精神指引下，去年以來，我國(guó)政府采購(gòu)信息公開力度空前，采購(gòu)預(yù)算、合同、決算等環(huán)節(jié)信息均完成首次公開，采購(gòu)信息、采購(gòu)文件、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同、投訴處理結(jié)果“五公開”一一實(shí)現(xiàn)，政府采購(gòu)全過程公開鏈條首次完整呈現(xiàn)，公平交易原則進(jìn)一步發(fā)揮作用，供應(yīng)商、采購(gòu)人等各方當(dāng)事人的合法權(quán)益也得到了切實(shí)保障。
權(quán)責(zé)對(duì)等凈化市場(chǎng)體系
明確采購(gòu)過程中的對(duì)等責(zé)權(quán)，完善公平交易的核心市場(chǎng)規(guī)則，既是深化政府采購(gòu)制度改革的重要任務(wù)，也是激發(fā)企業(yè)活力、擴(kuò)大有效供給、推動(dòng)市場(chǎng)健康有序發(fā)展的可行路徑。
對(duì)此，業(yè)內(nèi)專家指出，“權(quán)責(zé)對(duì)等”的重點(diǎn)是做好政府采購(gòu)領(lǐng)域的“還權(quán)、分權(quán)、限權(quán)”。即，還采購(gòu)決策權(quán)于采購(gòu)單位，發(fā)揮其實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)的自主性，讓依法采購(gòu)成為其自覺規(guī)范財(cái)政支出的習(xí)慣；賦予市場(chǎng)監(jiān)控權(quán)于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其市場(chǎng)監(jiān)控的主動(dòng)性；限制財(cái)政部門的行政監(jiān)管權(quán)，減少行政干預(yù)，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)。此外，還應(yīng)多舉措保障供應(yīng)商平等參與政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，暢通救濟(jì)渠道。
而具體到政府采購(gòu)交易環(huán)節(jié)，“權(quán)責(zé)對(duì)等”涉及采購(gòu)人、供應(yīng)商、評(píng)審專家等主體。還權(quán)于采購(gòu)人，應(yīng)“還”哪些權(quán)？采購(gòu)人如何落實(shí)采購(gòu)需求制定、履約情況驗(yàn)收、內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、政策功能執(zhí)行、采購(gòu)信息公開五個(gè)方面的主體責(zé)任？供應(yīng)商怎樣競(jìng)標(biāo)？面臨“門檻”障礙、“暗箱操作”，供應(yīng)商該怎么辦……這些問題，《條例》都給出了明確的答案，并增列34種違法情形，捍衛(wèi)政府采購(gòu)的公平公正?！稐l例》還細(xì)化規(guī)定了政府采購(gòu)當(dāng)事人及其他有關(guān)人員在采購(gòu)需求、評(píng)審、合同、履約等環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，力促依法、依規(guī)、公平交易。
值得關(guān)注的是，在“信用時(shí)代”，加強(qiáng)供應(yīng)商誠(chéng)信約束，對(duì)于加快政府采購(gòu)良性市場(chǎng)建設(shè)、凈化政府采購(gòu)體系具有重要意義。當(dāng)前，國(guó)家大力推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，各級(jí)各地財(cái)政部門也在不斷加大對(duì)政府采購(gòu)違法失信行為的懲戒力度。2014年年底，財(cái)政部決定參與多部委開展的不良信用記錄聯(lián)合發(fā)布活動(dòng)，啟動(dòng)建設(shè)“政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單”專欄，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)上集中發(fā)布全國(guó)政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為信息記錄。2015年2月，財(cái)政部首次集中曝光全國(guó)59家代理機(jī)構(gòu)、252家供應(yīng)商的嚴(yán)重違法失信行為和被處罰情況，有力地震懾了相關(guān)企業(yè)和單位。不少省市也加強(qiáng)了政府采購(gòu)黑名單建設(shè)，讓失信者寸步難行，讓守信者一路暢通。
本次兩會(huì)期間，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的輪廓越來越清晰，加快形成公平、統(tǒng)一、高效的市場(chǎng)，促進(jìn)創(chuàng)新要素的高效流動(dòng)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的積極性，綜合運(yùn)用“看得見的手”和“看不見的手”，成為改革者的一致共識(shí)。而吸納借鑒政府采購(gòu)在構(gòu)建公平交易市場(chǎng)體系方面的已有成效，必將有利于推動(dòng)供給側(cè)改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
