創(chuàng)新是推動一個國家、一個民族向前發(fā)展的重要力量，而且也是關鍵的力量。從2013年以來，我國積極探索了創(chuàng)新公共服務的供給機制，通過推廣、運用PPP模式（政府和社會資本合作模式），吸引社會資本參與公共服務領域，著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產品、公共服務的供給雙引擎?！笆濉币?guī)劃更是強調，在適當擴大總需求的同時，要加強供給側的改革，推廣PPP模式就是公共服務、供給機制的配合。
PPP的本質是政府創(chuàng)新公共服務提供方式而進行的一種特殊采購活動，依法屬于政府采購的管理范疇。因此，提高PPP項目政府采購專業(yè)化水平，大力推動PPP項目實施，是當前和今后一個時期政府采購的重點工作之一。
PPP政策土壤日漸豐厚
2014年11月，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，規(guī)范了PPP項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。同年年底，財政部出臺《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，全面規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目政府采購行為。同時，《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》出臺，這是政府采購為PPP項目專門設計的制度，結合PPP項目采購特點，使PPP項目采購更具可操作性。一年來，各地、各部門按照財政部的要求，將PPP項目社會資本合作者的選擇納入了政府采購管理范圍，通過嚴格、規(guī)范的程序保證了采購的規(guī)范和透明，從而促進了一批PPP項目的落地實施。2015年底，財政部更是一天之內連發(fā)《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》和《關于印發(fā)PPP物有所值評價指引（試行）的通知》兩個PPP重磅文件。在財政部的不斷研究和推動下，PPP模式從2013年的積累沉淀、2014年的正式起步，2015年的深化完善，終于在2016年“十三五”開啟之際，迎來了快速發(fā)展階段。
目前，PPP項目政府采購的頂層設計已逐漸形成,但是PPP立法還存在很多爭議和未解決的問題。正在召開的全國兩會上，代表委員們就紛紛通過提交提案、議案等方式為PPP立法“鼓與呼”，以規(guī)范和推進PPP落地。其中全國工商聯環(huán)境商會提交《關于進一步完善環(huán)保領域PPP項目支付機制》的提案，建議住建部、環(huán)保部加大財政預算保障，健全完善收費機制，建立政府方保證金制度，鼓勵第三方支付模式，完善相關政策法規(guī)，強化PPP合同效力等。中國民主促進會中央委員會《關于規(guī)范推進政府和社會資本合作模式》的提案稱政府在推廣PPP面臨“觀念認識轉變難、規(guī)范推廣運用難、社會資本尋求難、工作協調推進難、操作實施過程難、傳統(tǒng)銀行融資渠道通暢難”等困難，而法律法規(guī)體系不完善是主要問題之一。為加快我國PPP立法進程，進一步明確PPP立法及法律實務層面亟待解決的實際問題和可行路徑，2016年3月1日，財政部就曾聯合英國駐華大使館、中國法學會在北京舉辦了一場PPP法治建設國際研討會。財政部金融司司長孫曉霞在會上強調，亟待解決的PPP立法將要解決填補法律空白、解決PPP法律沖突和銜接問題以及有效兼顧PPP參與各方的利益。
遵循政府采購程序和基本原則是關鍵
如果說，PPP是一場政府和社會資本的“婚姻”，那么項目采購活動的開展，就是政府和社會資本“戀愛和磨合”的過程，并通過這個過程形成政府采購合同這個法定的“結婚證”。從這個角度講，PPP項目社會資本合作者的選擇，不僅僅是一個采購上的技術性問題，更是關系到項目“物有所值”價值目標實現，以及項目后續(xù)有效執(zhí)行的關鍵性問題。供給側改革下的PPP政府采購過程中，參與的雙方都必須遵循契約精神，真誠相待，平等協商。
眾所周知，PPP項目一般都非常復雜，程序上的瑕疵有可能導致整個采購活動的失敗，因此采購程序的嚴格實施，是項目順利落地的重要因素。因為程序正確能夠保障采購活動過程和結果的公正，從而保證社會監(jiān)督順利實施。
財政部在進行PPP項目采購的制度設計時，設置了強制資格預審程序，這是PPP區(qū)別于其他政府采購項目的一個鮮明特征。資格預審是市場測試的過程，可以驗證市場對該項目的反應程度，從而進行進一步調整。資格預審也可以讓社會資本能夠在項目伊始就關注和跟蹤項目情況，能夠有針對性地提出有利于項目公平競爭和項目實施的意見建議和能夠有充足的時間做好參與采購前的各項準備工作。資格預審后，要根據采購需求的特點選擇合適的采購方式。PPP提倡的從項目立項等前期籌備工作開始時社會資本就介入，因此財政部依法認定了競爭性磋商這一新的采購方式，允許PPP項目實施機構與社會資本就完善采購需求反復進行磋商，直至雙方達成一致意見方才進入項目評審階段，同時在制度上從資格預審、信息公開、采購結果確認談判、PPP合同確認等方面，與PPP項目管理要求做了全流程銜接。采購流程完成后嚴格執(zhí)行政府采購法定的方式和程序，依法簽訂和執(zhí)行項目采購合同，則可以從法律層面對項目實施機構和社會資本進行保護，確保項目的有效開展。
此外，PPP模式遵循的公平、公正、公開和誠實信用原則以及追求的“物有所值”價值目標，與政府采購法定的原則和追求的價值目標完全一致,這也是世界各國普遍將PPP項目納入政府采購管理的一個重要原因。三公一誠原則和信息公開體現在采購的各個環(huán)節(jié)中，貫穿始終。三公一誠和信息公開可以保證PPP項目的充分競爭，因為參與PPP項目政府采購的社會資本數量是PPP項目是否能一次性采購成功的必要條件。社會資本參與度不高，就無法形成有效競爭，更無法通過競爭來評比出最匹配和最有共贏價值的社會參與方?！拔镉兴怠眲t是為是否應該采用PPP模式以及判斷采用PPP模式的必要性答疑解惑。政府在進行基礎設施及公共服務項目采購決策時，只有當預期PPP模式能帶來物有所值才予以采用，使財政支出實現經濟效益、社會效益、環(huán)境效益最大化。
PPP助力穩(wěn)增長
今年兩會，PPP的熱度不減。李克強總理的政府工作報告提到“要多管齊下改革投融資體制。大幅縮減政府核準投資項目范圍，下放核準權限。大幅減少投資項目前置審批，實行項目核準網上并聯辦理。大幅放寬民間投資市場準入，鼓勵社會資本發(fā)起設立股權投資基金。政府采取投資補助、資本金注入、設立基金等辦法，引導社會資本投入重點項目。以用好鐵路發(fā)展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎設施、公用事業(yè)等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。”從中可以看出，PPP已正式成為投融資領域的正規(guī)軍。
實際上，從今年召開的地方兩會上也可以看出，各個地方均把穩(wěn)增長放在了地方發(fā)展的重要位置上。其中，除了強調多舉措推動房地產去庫存以外，涵蓋市政、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保等方面的基礎設施投資已成為各地實現穩(wěn)增長的主要抓手。PPP內容在總理工作報告中出現在有效投資促進穩(wěn)增長一段，說明政府期待PPP在穩(wěn)增長過程中發(fā)揮作用，并把PPP列入到有效投資之列，調動民間資本、社會資本一起來增加有效投資，有過剩產能轉化為有效產能。這也是2016年政府的八方面重點工作之一。財政部PPP中心數據顯示，截至 2016年3月7日，全國各地共有7111個PPP項目納入PPP綜合信息平臺, 項目總投資約8.3萬億元，涵蓋了能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程等19個行業(yè)。未來，PPP將大有可為，也將為采購規(guī)模的增長、采購程序的優(yōu)化、采購模式的創(chuàng)新等提供廣闊空間，政府采購的相關制度設計也將得到充分考慮和運用，從而推動政府采購事業(yè)更加完善，推動財政支出實現效益最大化。（記者 張明柳）
來源：中國政府采購報
