PPP是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而共同建立的公私合營的一種投資模式，包括BOT、BOO、BOO、BT等。PPP模式適用于規(guī)模較大，具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且可建立長期合同關(guān)系的項(xiàng)目，如供水，供電、收費(fèi)路橋等項(xiàng)目。PPP模式一般分為兩種支付方式：一是政府付費(fèi)，即政府直接購買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)；二是使用者付費(fèi)，即企業(yè)或私人購買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)。政府通過投資引導(dǎo)、授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式和措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本積極投入?yún)⑴c水利工程建設(shè)運(yùn)營，既有利于快速有效地減輕地方政府財(cái)政壓力，推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，也有利于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將由政府和社會資本共同分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)。從而有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在“融資平臺債務(wù)高、公共供給效率低、私人資本進(jìn)入難”的問題。下面主要從對《意見》的理解，結(jié)合當(dāng)前水利建設(shè)形勢，淺析如何在水利工程建設(shè)中更好地推行PPP模式。
一、社會資本參與水利項(xiàng)目投資的現(xiàn)狀
水利工程是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱，現(xiàn)階段主要以政府投資為主，社會資本參與程度較低。近年來，為了加快水利改革發(fā)展，拓寬水利投融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，國家也相繼出臺了一些吸引社會資本參與水利建設(shè)的政策措施。國務(wù)院于2010年頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確提出吸引民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利、跨流域調(diào)水、水資源綜合利用、水土保持等水利項(xiàng)目。水利部2012年印發(fā)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利和水土保持工程建設(shè)兩個(gè)實(shí)施細(xì)則。由于水利工程多公益性，回報(bào)收益有限且期限較長，同時(shí)，加上出臺政策文件原則性內(nèi)容較多，具體到投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、價(jià)格機(jī)制等配套內(nèi)容不夠具體和細(xì)化，在實(shí)際操作中沒有明確的收益預(yù)期，難以吸引社會資本參與水利工程建設(shè)領(lǐng)域。
二、社會資本參與水利項(xiàng)目的范圍和回收資本方式
國家現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件對社會資本進(jìn)入水利領(lǐng)域沒有明確限制，按照“法不禁市場即可為”的原則，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，以及隨著國家投融資政策的調(diào)整，鼓勵(lì)有條件的水利工程建設(shè)運(yùn)營向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營主體愿意投入水利工程的，原則上優(yōu)先考慮由社會資本參與建設(shè)和運(yùn)營。同時(shí)，建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制，鼓勵(lì)社會資本以特許經(jīng)營、參股和控股等多種形式參與水利工程建設(shè)運(yùn)營。項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會資本合理共擔(dān)。同時(shí)，由于水利工程項(xiàng)目多屬于社會公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏“使用者付費(fèi)”的基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)社會公益性，投資回收效益期限較長，河湖堤防整治等水利工程建設(shè)項(xiàng)目只有社會防洪，除澇等公益效益，沒有直接的現(xiàn)金資本收益，主要還應(yīng)依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本。
三、理順政府與社會資本的關(guān)系，保證社會資本基本的投資效益
水利工程公益性強(qiáng)、投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、盈利能力弱等特點(diǎn)，單純依靠自身收益難以吸引社會資本進(jìn)入。政府應(yīng)重點(diǎn)從投資引導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格機(jī)制等方面給出明確的優(yōu)惠和扶持政策措施，應(yīng)從如下幾點(diǎn)入手：
一是充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用。水利工程的建設(shè)投資，按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措，公益性部分政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)投資和建設(shè)，形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有，可以約定不參與生產(chǎn)經(jīng)營收益的分配，從而更好吸引和帶動社會資本、金融機(jī)構(gòu)和有實(shí)力企業(yè)積極參與水利工程建設(shè)。
二是完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。公益性較強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目的可回收資本不足以彌補(bǔ)成本和收益，但社會效益較好，防洪、防災(zāi)效益比較明顯的重大水利項(xiàng)目，對工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。對于財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式，可以依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營績效評價(jià)結(jié)果，綜合考慮建設(shè)成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)務(wù)中長期承受能力等因素合理綜合確定、動態(tài)進(jìn)行調(diào)整，對于補(bǔ)貼的規(guī)模、方式及有關(guān)內(nèi)容應(yīng)向社會公開。
三是完善價(jià)格形成機(jī)制。目前水利工程農(nóng)業(yè)灌溉供水、農(nóng)村飲水安全、發(fā)電等價(jià)格水平偏低、收取難度較大，回收資金額不能補(bǔ)償所發(fā)生成本的費(fèi)用，難以體現(xiàn)市場供求關(guān)系等問題?？梢蕴剿饔身?xiàng)目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商定價(jià)，完善由市場決定價(jià)格的機(jī)制，既要考慮社會資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等；價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，政府可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)安排財(cái)政性資金對運(yùn)營單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。
四是提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源?？紤]為水利工程建設(shè)提供長期穩(wěn)定、相對低成本的資金支持，增強(qiáng)水利工程融資能力，允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。
五是利用政府資源可以考慮在稅收、建設(shè)用地等方面給予較大的優(yōu)惠政策，從而加大社會資本的吸引力，提高社會資本投入水利工程建設(shè)的積極性。
四、規(guī)范社會資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營，確保水利工程公益性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
社會資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，在經(jīng)營過程中為追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，可能產(chǎn)生與防洪安全、生態(tài)安全等公益性目標(biāo)的背離，對水利公共服務(wù)質(zhì)量造成不利影響。為了確保水利工程公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)從以下幾點(diǎn)規(guī)范社會資本參與建設(shè)運(yùn)營：
一是要求項(xiàng)目投資經(jīng)營主體應(yīng)依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，健全和規(guī)范企業(yè)運(yùn)行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營管理和服務(wù)水平。
二是要求項(xiàng)目投資經(jīng)營主體應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序，落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制，對項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資管理負(fù)總責(zé)。要建立健全質(zhì)量安全管理體系和工程維修養(yǎng)護(hù)機(jī)制，按照協(xié)議約定的期限、數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，依法承擔(dān)防洪、抗旱、水資源節(jié)約保護(hù)等責(zé)任和義務(wù)，服從國家防汛抗旱、水資源統(tǒng)一調(diào)度。
三是政府應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)與監(jiān)管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權(quán)益和社會公共利益。項(xiàng)目實(shí)施過程中推行科學(xué)績效評價(jià)，加強(qiáng)工程質(zhì)量、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的全程監(jiān)督，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。
四是鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評價(jià)，對公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評價(jià)，評價(jià)結(jié)果向社會公示，作為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政補(bǔ)貼以及合作期限等調(diào)整的參考依據(jù)。
五是完善退出機(jī)制，確保水利工程的順利實(shí)施和持續(xù)安全運(yùn)行，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行，保證公共利益不受侵害；政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)組織開展項(xiàng)目驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項(xiàng)目移交。 （作者: 田家興 單位：河南省河川工程監(jiān)理有限公司）
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