案例：近日，S市A單位欲采購(gòu)“移動(dòng)監(jiān)管系統(tǒng)通訊服務(wù)”，選擇B代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)為其提供采購(gòu)代理服務(wù)，經(jīng)過(guò)一次流產(chǎn)的單一來(lái)源采購(gòu)、一次流標(biāo)的公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)、兩輪競(jìng)爭(zhēng)性談判，最終由C公司以68萬(wàn)元價(jià)格競(jìng)標(biāo)成功，比預(yù)算價(jià)236萬(wàn)元低了71％。
案例分析：
縱觀整個(gè)案例，原本采購(gòu)標(biāo)的明確、采購(gòu)流程規(guī)范，然而實(shí)際卻如此一波三折，不難發(fā)現(xiàn)其中一個(gè)重要的原因是最初的“單一來(lái)源采購(gòu)”方式。那么，本案例最初為什么選擇“單一來(lái)源采購(gòu)”？又是什么原因?qū)е缕淞鳟a(chǎn)？本案例到底能否采用“單一來(lái)源采購(gòu)”？等等這些問(wèn)題都亟待我們逐一加以解開(kāi)。筆者認(rèn)為，破題關(guān)鍵是厘清各方權(quán)責(zé)：
采購(gòu)人：既已委托代理，豈可越權(quán)越位？
本案中，經(jīng)A單位要求，B代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)最初選擇單一來(lái)源采購(gòu)方式，將C公司作為此次采購(gòu)的唯一供應(yīng)商，并在網(wǎng)上發(fā)布公告，理由是“該標(biāo)的性質(zhì)特殊”。公示期間，相關(guān)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，并向政府采購(gòu)監(jiān)督部門反應(yīng)情況，經(jīng)政府采購(gòu)監(jiān)督部門審查后認(rèn)為異議理由成立，要求采購(gòu)人變更采購(gòu)形式，單一來(lái)源采購(gòu)方式得以終止。
那么，作為采購(gòu)人的A單位，可否向B代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)指定某種采購(gòu)形式呢？《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項(xiàng)，約定雙方的權(quán)利義務(wù)”。《政府采購(gòu)法》還規(guī)定，采購(gòu)人享有委托權(quán)、自行選擇權(quán)、簽訂協(xié)議權(quán)、資格審查權(quán)、聯(lián)合權(quán)等，其中“自行選擇權(quán)”是指政府采購(gòu)人享有自行選擇代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)的權(quán)利，以及“根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件”的權(quán)利。本案例中，采購(gòu)人“規(guī)定采購(gòu)方式的行為”顯然超出了法律規(guī)定的范圍，并對(duì)代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)行為造成了干預(yù)，形成了權(quán)責(zé)的越位，導(dǎo)致此次政府采購(gòu)行為偏離了正常的軌道。
其次，本案例中到底能否采用單一來(lái)源采購(gòu)方式呢？《政府采購(gòu)法》規(guī)定：符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：①只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；②發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；③必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。本案例中，從“相關(guān)供應(yīng)商提出質(zhì)疑”的情況來(lái)看，該標(biāo)的并非只存在“唯一供應(yīng)商”。那么，A單位又是憑什么要求采用這種采購(gòu)方式的呢？筆者認(rèn)為，兩個(gè)原因較為關(guān)鍵，一是相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育不到位。采購(gòu)當(dāng)事人因?yàn)椴涣私庀嚓P(guān)法律法規(guī)，所以才出現(xiàn)了“以非專業(yè)指導(dǎo)專業(yè)”的情形。二是采購(gòu)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)控機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等的缺失。要么因?yàn)楸O(jiān)督機(jī)制虛設(shè)，權(quán)力被無(wú)限放大，要么因?yàn)檫`法違規(guī)成本較低（即使被發(fā)現(xiàn)行政行為有錯(cuò)，改正就是），干脆知法犯法。
代理機(jī)構(gòu)：實(shí)施代理行為，豈可逢迎失允？
本案最初的單一來(lái)源采購(gòu)公示中，有一個(gè)采購(gòu)需求要素較為令人注目：“移動(dòng)信號(hào)發(fā)射基站必須達(dá)10個(gè)以上”。乍一看，這是采購(gòu)方為滿足自己的業(yè)務(wù)需要提出的正常的采購(gòu)需求。我們?cè)倏础跋嚓P(guān)供應(yīng)商”的質(zhì)疑和闡述：盡管己方發(fā)射基站數(shù)量沒(méi)有10個(gè)以上，但發(fā)射信號(hào)強(qiáng)度大，完全能夠滿足采購(gòu)方采購(gòu)需求，因此他們指出“這是采購(gòu)人在招標(biāo)文件中蓄意設(shè)置限制性條款”。
那么，這項(xiàng)采購(gòu)需求屬于限制性條款嗎？從相關(guān)供應(yīng)商質(zhì)疑內(nèi)容不難看出，對(duì)“發(fā)射基站”規(guī)定數(shù)量而不是規(guī)定工作能力，與采購(gòu)宗旨顯然是不吻合的，確實(shí)屬于限制型條款。既然是，代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)為什么又會(huì)如此設(shè)置呢？筆者認(rèn)為，其業(yè)務(wù)能力的缺限是一個(gè)原因，而無(wú)原則地迎合采購(gòu)方，進(jìn)而想方設(shè)法地鉆法律的空子、打法律的擦邊球才是其主要原因，也應(yīng)該是根本原因。
工作實(shí)踐中，如何才能有效控制這種現(xiàn)象的發(fā)生呢？筆者認(rèn)為，一方面要不斷強(qiáng)化代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地位，保障他們的法定權(quán)責(zé)，提高代理采購(gòu)行為的獨(dú)立性、公正性，一方面要發(fā)揮政府采購(gòu)監(jiān)督部門的監(jiān)管作用，健全政府采購(gòu)問(wèn)責(zé)機(jī)制，使采購(gòu)人、代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)在實(shí)施采購(gòu)行為時(shí)敬畏事業(yè)、敬畏法律，真正做到謹(jǐn)慎發(fā)標(biāo)、規(guī)范招標(biāo)、公正定標(biāo)等。
政府采購(gòu)監(jiān)督部門：依法監(jiān)管，豈可“以參代管”？
一場(chǎng)采購(gòu)活動(dòng)，以單一來(lái)源采購(gòu)開(kāi)始，以競(jìng)爭(zhēng)性談判結(jié)束，看似圓滿的采購(gòu)結(jié)果，自然不能掩蓋采購(gòu)各方各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，其間自然也包括政府采購(gòu)監(jiān)督部門。對(duì)于其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多大份額的責(zé)任，筆者無(wú)法裁定。在此想先向有關(guān)監(jiān)管部門提兩個(gè)問(wèn)題，以陳陋見(jiàn)：其一，“單一來(lái)源采購(gòu)”是如何通過(guò)審批的？有無(wú)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)方設(shè)置的限制性條款，并責(zé)令改正？其二，事后，對(duì)出現(xiàn)越權(quán)的A單位、失責(zé)的B代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)，有無(wú)開(kāi)展實(shí)質(zhì)的問(wèn)責(zé)、追責(zé)行動(dòng)？如果一切的回答都是“無(wú)”的話，政府采購(gòu)監(jiān)督部門顯然是失責(zé)的，其所謂的監(jiān)管行為，也只是以參與方、見(jiàn)證人的身份程序式地參與各項(xiàng)流程而已，其不僅造成了采購(gòu)活動(dòng)的失敗，而且影響了政府采購(gòu)的環(huán)境，更損害政府形象和法律權(quán)威。如此“中介式”的監(jiān)督部門，不要也罷！
回顧該案例，留給我們的思考還有很多。譬如該標(biāo)的最終以低于預(yù)算價(jià)71％的價(jià)格招標(biāo)成功，這究竟是招標(biāo)活動(dòng)的圓滿成功，還是采購(gòu)方（或代理采購(gòu)機(jī)構(gòu)）預(yù)算工作的嚴(yán)重失責(zé)？這些問(wèn)題都有待當(dāng)事者深入思考和總結(jié)。——政府采購(gòu)，關(guān)乎政府形象、行業(yè)規(guī)則、法律尊嚴(yán)，有權(quán)者豈可任性？（作者：冒銀飛 單位：如皋市財(cái)政局）
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)/網(wǎng)
