政府采購社會(huì)資本合作伙伴的方式
——兩階段招標(biāo)方式與最佳價(jià)值中標(biāo)法分析
兩階段招標(biāo)方式
聯(lián)合國國際貿(mào)易法律委員會(huì)2003年7月通過的《私人融資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目示范立法條文》示范條款第10條建議，政府采購社會(huì)資本合作伙伴可以采取“兩階段招標(biāo)”的方式，選擇最佳的社會(huì)資本合作伙伴。兩階段招標(biāo)適用于如下情況：當(dāng)政府部門不能在招標(biāo)文件中以某種方式描述出項(xiàng)目的詳細(xì)說明，如項(xiàng)目的具體特征、履行的具體要求、融資的具體安排、合同的具體條款等，或者政府部門的描述不夠詳細(xì)、不夠精確，以至于投標(biāo)人不能根據(jù)該招標(biāo)文件作出最終投標(biāo)，則政府部門應(yīng)該采取兩階段招標(biāo)的方式。
顧名思義，兩階段招標(biāo)方式包括兩個(gè)階段：第一階段是技術(shù)投標(biāo)，第二階段是商務(wù)投標(biāo)。在第一階段，政府部門通過公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)的方式，在招標(biāo)文件中，要求所有投標(biāo)人就項(xiàng)目的詳細(xì)說明、履行的具體要求、融資的具體安排、合同的具體條款等內(nèi)容向政府部門投標(biāo)；政府部門組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)，與各投標(biāo)人討論招標(biāo)文件、投標(biāo)文件及相關(guān)資料中涉及的問題。這個(gè)過程其實(shí)是政府部門請求社會(huì)資本投標(biāo)人幫助制定符合其要求的招標(biāo)文件的過程。政府部門欲實(shí)施PPP項(xiàng)目，但是由于自身在專業(yè)知識(shí)、技術(shù)能力、人力資源等方面的不足，不能提出符合其要求的招標(biāo)文件，所以通過兩階段招標(biāo)的方式，在第一階段，采取技術(shù)招標(biāo)，招標(biāo)在該P(yáng)PP項(xiàng)目建設(shè)方面有實(shí)力的社會(huì)資本，利用他們的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)能力，綜合各個(gè)投標(biāo)人提出的技術(shù)方案，最終制定出包含PPP項(xiàng)目各項(xiàng)任務(wù)詳細(xì)說明的招標(biāo)文件。
在第二階段，政府部門向參加第一階段投標(biāo)的所有投標(biāo)人發(fā)布通過第一階段制定的招標(biāo)文件，各投標(biāo)人根據(jù)該招標(biāo)文件，提出包含PPP項(xiàng)目的具體特征、履行安排、融資安排、具體合同條款等內(nèi)容的最終投標(biāo)文件，政府部門組成評(píng)標(biāo)委員會(huì)對各投標(biāo)人的最終投標(biāo)進(jìn)行評(píng)比，確定最佳的社會(huì)資本合作伙伴。第二階段的招標(biāo)類似于只有一階段的招標(biāo)的全過程。由于技術(shù)問題已在第一階段解決了，第二階段往往涉及投標(biāo)人對項(xiàng)目的報(bào)價(jià)問題，因此第二階段被稱為商務(wù)投標(biāo)。但是，在PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)中，報(bào)價(jià)雖然是重要因素，卻不是決定性因素，第二階段不僅僅考察項(xiàng)目的報(bào)價(jià)問題，而是綜合考察各投標(biāo)人整體的PPP執(zhí)行方案，因?yàn)镻PP項(xiàng)目涉及項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，各投標(biāo)人如何制定PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的具體安排和合同的具體條款，是政府部門最關(guān)心的問題。
最佳價(jià)值中標(biāo)法
通過兩階段招標(biāo)方式采購社會(huì)資本合作伙伴時(shí)，應(yīng)采用最佳價(jià)值中標(biāo)法（又稱最經(jīng)濟(jì)有利中標(biāo)法）來確定中標(biāo)人，而不是最低價(jià)中標(biāo)法。對于選擇社會(huì)資本合作伙伴來說，最低價(jià)中標(biāo)法并非最好的評(píng)標(biāo)辦法，在長期的合作關(guān)系中，一個(gè)合作伙伴的最佳價(jià)值是至關(guān)重要的。
當(dāng)政府部門為了開展設(shè)計(jì)-建造項(xiàng)目或設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營等項(xiàng)目而選擇社會(huì)資本合作伙伴時(shí)，政府部門希望社會(huì)資本合作伙伴能夠創(chuàng)造性地滿足項(xiàng)目需求，因而鼓勵(lì)使用最佳價(jià)值中標(biāo)法。這是因?yàn)?，對一個(gè)項(xiàng)目來說，構(gòu)成“價(jià)值”的因素包括但不限于項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目交付時(shí)間安排、創(chuàng)新性、專業(yè)人士、項(xiàng)目融資等。最佳價(jià)值中標(biāo)法就是綜合PPP項(xiàng)目的所有價(jià)值因素，以此作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對所有投標(biāo)人的項(xiàng)目方案的各項(xiàng)價(jià)值因素進(jìn)行綜合評(píng)比，選擇綜合價(jià)值因素最佳的投標(biāo)人作為社會(huì)資本合作伙伴的方法。
當(dāng)政府部門決定采用PPP模式為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)時(shí)，下一步就是找到合適的社會(huì)資本合作伙伴。在作出決定時(shí)，政府部門必須將獲取最佳價(jià)值貫穿于采購的全過程，而不是僅僅追求最低價(jià)格。為創(chuàng)造競爭性的公平的采購環(huán)境，政府部門應(yīng)將“最佳價(jià)值”適用于采購程序的各個(gè)階段，包括資格預(yù)審、評(píng)標(biāo)等。
歐盟2014年公共采購指令第67條和歐盟2014年公用事業(yè)采購指令第82條都著重強(qiáng)調(diào)了最經(jīng)濟(jì)有利中標(biāo)法，廢除了歐盟2004年公共采購指令中規(guī)定的最低價(jià)中標(biāo)法。歐盟2014年采購指令規(guī)定，在不損害國家法律、法規(guī)或行政規(guī)章對公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格及報(bào)酬的規(guī)定的情況下，公共部門應(yīng)將采購合同授予最經(jīng)濟(jì)有利的投標(biāo)人。
從政府部門的角度來看，最經(jīng)濟(jì)有利中標(biāo)法總體上來說應(yīng)以價(jià)格和成本為基礎(chǔ)，使用成本有效性的方法，例如項(xiàng)目的全生命周期成本分析，對與合同標(biāo)的密切相關(guān)的質(zhì)量、環(huán)境、社會(huì)等方面的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行性價(jià)比評(píng)估。最經(jīng)濟(jì)有利的具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與PPP合同標(biāo)的密切相連，這些具體標(biāo)準(zhǔn)有：質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，包括技術(shù)優(yōu)勢、美學(xué)特性、功能特性、可獲取性、適用于所有用戶的設(shè)計(jì)、社會(huì)特性、環(huán)境特性、創(chuàng)新性及交易條件；組織標(biāo)準(zhǔn)，即委任履行合同的工作人員的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，因?yàn)楣ぷ魅藛T的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)對合同的履行具有重要影響；售后服務(wù)和技術(shù)援助標(biāo)準(zhǔn)，含供應(yīng)期日、供應(yīng)程序、供應(yīng)期間或完成期間在內(nèi)的供應(yīng)條件，供應(yīng)擔(dān)保方面的承諾。
雖然歐盟指令中規(guī)定的最經(jīng)濟(jì)有利中標(biāo)法與最佳價(jià)值中標(biāo)法名稱不同，但從本質(zhì)上來看，二者均要求綜合考察投標(biāo)方案中PPP項(xiàng)目實(shí)施和PPP合同安排的各個(gè)因素的價(jià)值，從中選出綜合價(jià)值因素最優(yōu)的、最經(jīng)濟(jì)有利的投標(biāo)人作為社會(huì)資本合作伙伴。
我國《政府采購法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，綜合評(píng)分法為“投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法”。從相關(guān)法律法規(guī)對綜合評(píng)分法的界定來看，綜合評(píng)分法本質(zhì)上與最佳價(jià)值中標(biāo)法是一致的，即對投標(biāo)人提供方案的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)判，從中選出綜合評(píng)分最高的，也即具有最佳價(jià)值或最經(jīng)濟(jì)有利的中標(biāo)人。但是，在具體評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)上應(yīng)注重與PPP合同標(biāo)的密切相連。（張春玲 何紅鋒 南開大學(xué)法學(xué)院）
來源：中國政府采購報(bào)
