政府采購是社會和市場體系中的一項(xiàng)重要行為，對政府采購活動中違法失信行為的懲戒和處罰，關(guān)系到整個(gè)社會誠信體系的建設(shè)?？梢哉f，政府采購也是社會誠信體系建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
根據(jù)《政府采購法》第十三條“各級人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)”的規(guī)定，只要是政府采購活動中出現(xiàn)違法失信行為的，財(cái)政部門在監(jiān)督檢查中均應(yīng)查處。財(cái)政部副部長劉昆在2015年全國政府采購工作會議上也指出，“……強(qiáng)化政府采購市場監(jiān)管的要求更加緊迫。更好發(fā)揮政府作用，要求政府在經(jīng)濟(jì)活動中，不是要當(dāng)‘運(yùn)動員’上場比賽，而是要制定和落實(shí)好比賽規(guī)則，當(dāng)好‘裁判員’，維護(hù)好公平公正的市場秩序。”在2015年全國政府采購工作會議上，財(cái)政部國庫司司長劉祝余也說：“監(jiān)督的目的不是為了處罰，但是發(fā)現(xiàn)了問題而不處罰，監(jiān)督也就失去了意義?！笨梢?，主管部門的監(jiān)督檢查對政府采購誠信體系的建設(shè)是非常重要的。
然而，目前我國對市場失信主體的懲罰還沒有建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。國務(wù)院早在2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就指出，“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”。此后，國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)法治政府建設(shè)的意見都對規(guī)范行政裁量權(quán)提出了明確要求。
時(shí)隔十年，再次強(qiáng)調(diào)規(guī)范行政裁量權(quán)，特別是十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，更是明確提出了“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”。雖然財(cái)政部2013年2月1日起施行的《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》對財(cái)政行政處罰裁量權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，但對于政府采購活動中的處罰卻沒有起到應(yīng)有的指導(dǎo)示范作用。因而，監(jiān)管部門應(yīng)把握處罰規(guī)范、尺度和標(biāo)準(zhǔn)，營造公平公正和健康的政府采購市場環(huán)境。
在此，筆者列舉了實(shí)踐中部分政府采購違法違規(guī)行為處罰標(biāo)準(zhǔn)和尺度不統(tǒng)一的案例，并對規(guī)范監(jiān)管部門行政處罰裁量權(quán)和統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)、營造公平公正的政府采購市場環(huán)境等問題提出了建議。
同類違規(guī)行為 處罰標(biāo)準(zhǔn)不一
筆者查閱了自2013年6月30日至2016年3月8日中國政府采購網(wǎng)發(fā)布的政府采購嚴(yán)重違法失信行為公告，各級政府財(cái)政部門共計(jì)處罰了280個(gè)政府采購當(dāng)事人，涉及采購代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人、供應(yīng)商。由于政府采購嚴(yán)重違法失信行為發(fā)生在不同時(shí)間、不同地點(diǎn)，且由不同財(cái)政部門處理，因而出現(xiàn)了同類違規(guī)行為處理結(jié)果不同的現(xiàn)象。其中一些處罰不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、表述不規(guī)范，容易引起歧義，難免給違法失信行為當(dāng)事人留下了可鉆的空子。筆者在此提供了一些處理標(biāo)準(zhǔn)和尺度不統(tǒng)一的典型案例。
對采購信息發(fā)布不規(guī)范的不同標(biāo)準(zhǔn)處罰案例
①2016年1月11日，青海省財(cái)政廳因陜西正大招標(biāo)有限公司未依法在指定政府采購信息發(fā)布媒體發(fā)布某政府采購項(xiàng)目的信息，認(rèn)為其違反了《政府采購法》第11條、《政府采購法實(shí)施條例》第8條規(guī)定，依據(jù)《政府采購法》第78條和《政府采購法實(shí)施條例》第66條、第68條之規(guī)定，對其處以5000元人民幣的罰款，在1年內(nèi)禁止其代理政府采購業(yè)務(wù)。
?、?015年12月30日，據(jù)財(cái)政部政府采購信息公告顯示，江蘇舜天機(jī)械進(jìn)口有限責(zé)任公司因未在指定媒體上發(fā)布招標(biāo)公告和中標(biāo)公告、招標(biāo)文件設(shè)置供應(yīng)商注冊資金限制條款、未從財(cái)政部門設(shè)立的政府采購評審專家?guī)熘谐槿＜?，違反了《政府采購法》第11條、第22條第二款，《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第14條、第21條第二款、第48條、第62條第一款，《政府采購信息公告管理辦法》第7條、第8條第四項(xiàng)，以及《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第3條規(guī)定，決定對江蘇舜天機(jī)械進(jìn)口有限責(zé)任公司做出警告的行政處罰。
對提供虛假信息謀取中標(biāo)的不同標(biāo)準(zhǔn)處罰案例
①2015年9月8日，廈門市財(cái)政局認(rèn)定廈門中華職業(yè)學(xué)校參與政府采購項(xiàng)目招標(biāo)，在投標(biāo)文件中提供了虛假的職工社保繳費(fèi)證明，最終謀取了中標(biāo)資格。依據(jù)《政府采購法》第77條第一項(xiàng)之規(guī)定，廈門市財(cái)政局將其列入不良行為記錄名單，并且一年內(nèi)禁止參加廈門市的政府采購活動。
?、?015年8月12日，青海省財(cái)政廳對青海潤揚(yáng)醫(yī)療器械有限公司作出處罰，認(rèn)定其在參與青海省衛(wèi)生計(jì)生委縣級醫(yī)院能力建設(shè)項(xiàng)目包四采購活動中存在提供虛假材料、謀取中標(biāo)的情形。依據(jù)《政府采購法》第77條、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第74條之規(guī)定，對其處以中標(biāo)金額10‰的罰款，并列入不良行為記錄名單，在三年內(nèi)禁止參加政府采購活動。
準(zhǔn)確表述政采活動受限規(guī)定 避免歧義
對政府采購參與者禁止參加政府采購活動的處罰，很多地方都作了地域上的限定，如福建省財(cái)政廳于2016年1月28日對福州龍慧力計(jì)算機(jī)有限公司因串通投標(biāo)作出“處以有關(guān)項(xiàng)目采購金額千分之五的罰款，即人民幣6394.25元，列入不良行為記錄名單，一年內(nèi)禁止參加福建省省級政府采購活動”的處罰決定；蘇州市相城區(qū)財(cái)政局于2015年11月17日對山東金得信商用廚具有限公司提供虛假材料謀取中標(biāo)的行為作出“處以中標(biāo)金額2206640元千分之七，即人民幣15446.48元的罰款，列入不良行為記錄名單，在二年內(nèi)禁止參加相城區(qū)政府采購活動”的處罰決定；寧波市江東區(qū)財(cái)政局于2015年8月11日對寧波市鄞州鼎新教育辦公設(shè)備有限公司偽造中國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證證書和CQC中國環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證證書的行為作出“處以罰款人民幣3795.00元，列入不良行為記錄名單，在一年內(nèi)禁止其參加寧波市江東區(qū)政府采購活動”的處罰決定。
可見，在不同地方財(cái)政部門作出的處罰決定中，對供應(yīng)商禁止參加政府采購活動的地域限定不一致。筆者認(rèn)為，對供應(yīng)商參加政府采購活動作地域上的限定這種表述是不規(guī)范、不正確的，會給違法失信行為當(dāng)事人留下可鉆空子，即如果行政處罰決定明確禁止參加龍崗區(qū)政府采購活動、福建省省級政府采購活動、深圳市政府采購活動等某個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的政府采購活動，是不是在這些行政區(qū)域之外就可以參加了呢？從立法原則、立法本意上來理解，違法失信行為當(dāng)事人參加政府采購活動的資格被剝奪一定期限，應(yīng)該是在中國境內(nèi)所有地方都不能恢復(fù)和賦予。根據(jù)國務(wù)院《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》“……完善以獎懲制度為重點(diǎn)的社會信用體系（一）構(gòu)建守信激勵和失信懲戒機(jī)制中……運(yùn)行機(jī)制建立多部門、跨地區(qū)信用聯(lián)合獎懲機(jī)制。通過信用信息交換共享，實(shí)現(xiàn)多部門、跨地區(qū)信用獎懲聯(lián)動，使守信者處處受益、失信者寸步難行”的規(guī)定，不管是哪個(gè)地方的財(cái)政部門，在對違法失信行為當(dāng)事人剝奪參加政府采購活動的資格時(shí)，應(yīng)表述為“在一定期限內(nèi)禁止參加政府采購活動”，而不能表述成“一定期限內(nèi)禁止參加××地的政府采購活動”。
規(guī)范限制行政裁量權(quán) 促進(jìn)公平公正
筆者認(rèn)為，由于政府采購監(jiān)督管理行政事務(wù)的復(fù)雜性和變化性，法律、法規(guī)在設(shè)定行政處罰規(guī)定時(shí)，難以涵蓋行政管理實(shí)際工作的方方面面，因此實(shí)際工作中必然要賦予行政機(jī)關(guān)一定的行政處罰自由裁量權(quán)。但由于現(xiàn)行法律、法規(guī)給予的自由裁量空間較大，加之缺乏必要的規(guī)范和制約措施，致使在實(shí)施行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)出現(xiàn)了處罰不公、以罰代管，甚至只罰不管的現(xiàn)象。所以，對行政執(zhí)法主體擁有的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效的規(guī)范和限制很有必要。
自由裁量權(quán)行使要合乎立法宗旨。任何一部行政法律文件的制定，尤其是有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，都有一個(gè)基本的目的，即讓行政相對人的行為符合法律規(guī)范所設(shè)定的基本要求，實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治國，從而創(chuàng)建和諧法制社會。自由裁量權(quán)的行使如果偏離法制的目的，必然導(dǎo)致行政不合理，自由裁量權(quán)也就成了個(gè)人私利及報(bào)復(fù)的工具了。
制定政府采購違法行為行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。對自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范和控制，要從源頭上解決自由裁量權(quán)過于“自由”的問題，可在行政法律、法規(guī)規(guī)定的處罰行為、種類和幅度范圍內(nèi)予以具體化，根據(jù)不同情況給予不同量罰。裁量標(biāo)準(zhǔn)制定的目的在于防止輕錯(cuò)重罰，重錯(cuò)輕罰，要規(guī)定在政府采購活動中，違法違規(guī)主體的違法行為達(dá)到什么程度、具備什么樣嚴(yán)重情節(jié)，應(yīng)該實(shí)施哪一層級、哪一種類的處罰。（作者：衛(wèi)華 鄭建中）
來源：政府采購信息網(wǎng)
