PPP項目在完成項目識別和項目準備后，能否順利實施，關鍵在于采購環(huán)節(jié)。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（以下簡稱《指南》）、《政府和社會資本合作政府采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對PPP項目采購方式和采購程序作了明確規(guī)定。集中采購機構接受委托組織PPP項目采購時，應嚴格依照政府采購法律法規(guī)，根據《指南》《辦法》規(guī)定的方式和程序組織實施。通過近年來的工作實踐和思考，筆者對集采機構實施PPP項目的采購流程作了如下梳理。
步驟1：做好項目采購前的準備工作
與一般的政府采購項目相比，PPP項目方案復雜，采購環(huán)節(jié)多、周期長。集采機構在拿到一個PPP項目后，首先要對項目內容進行分析，了解項目內容和特點；要與項目實施機構進行交流，就項目方案進行溝通、協(xié)商，了解項目在識別、準備階段的有關情況，熟悉項目方案的具體內容和要求。在此過程中，需要對項目方案中的有關內容進行審查，查驗項目立項、審批手續(xù)的齊備性和項目資料的完整性；必要時，可組織專家進行方案論證，并與潛在的社會資本及相關供應商進行溝通，全面掌握項目建設方案、預算構成、收益及回報和項目運營、執(zhí)行、移交等過程中的相關內容。其次，要與項目實施機構簽訂委托代理協(xié)議，明確委托代理事項以及雙方在項目采購中的權利和義務。
步驟2：選擇適當的采購方式
根據《指南》《辦法》有關規(guī)定，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源。《辦法》對公開招標方式適用范圍作了界定，同時提出，應結合PPP項目情況和采購需求特點，依照《政府采購法》的有關規(guī)定，選擇恰當的采購方式。需要注意的是，PPP項目一般都會超過公開招標的限額標準，如因情況特殊需采取公開招標以外的非招標方式，應在采購活動開始前報設區(qū)的市級財政部門審批。一般來說，PPP項目方案在完成識別、準備工作后，就已經擬定了采購方式，集采機構可按照方案中批準的方式組織采購。
步驟3：開展資格預審
《指南》《辦法》均明確規(guī)定PPP項目采購應當實行資格預審，也就是說，不管采取何種方式進行采購，都必須實施資格預審。在一般的政府采購項目中，資格預審并非強制性的前置程序，而在PPP項目中，無論采取哪種方式，都要求對參加采購活動的社會資本進行資格預審。這是因為，PPP的本質是政府購買服務，在PPP項目中，政府需要與企業(yè)建立長期的合作關系，因而希望通過前置的資格預審程序，由項目實施機構對參與投標的社會資本進行更為嚴格的篩選和把控，保障后期項目安全運行。在PPP項目采購中，通過發(fā)布資格預審公告，能夠邀請更多的社會資本參與采購，實現充分競爭。具體說來，《指南》《辦法》明確，PPP項目采購資格預審包括準備資格預審文件、發(fā)布資格預審公告、邀請社會資本參與、進行資格預審、提交資格預審結果報告等環(huán)節(jié)。
（一）編制資格預審文件。集采機構開展資格預審，需要編制資格預審文件，明確資格預審的程序和辦法。資格預審文件需明確PPP項目名稱、內容、需求、采購方案以及對社會資本的資格要求、社會資本申請資格預審須知、是否允許聯合體參與采購活動、資格預審申請響應文件的格式和編制、提交要求和資格預審程序、辦法以及擬確定參與競爭的合格社會資本的辦法、標準等。資格預審文件編制完成后，須經項目實施機構審核同意。
（二）發(fā)布資格預審公告。資格預審文件經項目實施機構審核同意后，集采機構應編寫并發(fā)布資格預審公告。資格預審公告包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本資格的要求、社會資本提交資格預審申請文件的地點和截止時間。資格預審公告應在省級及以上財政部門指定的政府采購信息公告媒體上發(fā)布。提交資格預審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。
（三）成立資格預審評審小組。集采機構應當成立資格預審評審小組，負責PPP項目采購的資格預審評審工作。資格預審評審小組由項目實施機構代表和評審專家共5人以上的單數組成，其中評審專家人數不得少于評審小組成員總數的2/3。評審專家可在政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取，如專家?guī)鞂＜也蛔?，可由項目實施機構推薦選定，但評審專家中至少應當包含1名財務專家和1名法律專家。項目實施機構代表不得以評審專家身份參加資格預審的評審。
（四）提交資格預審申請文件。社會資本應當按照資格預審文件的要求，編制資格預審申請文件，并在提交資格預審申請文件截止時間之前，向集采機構提交書面資格預審申請文件以及能證明其資格、資質的文件資料。
（五）進行資格預審。資格預審評審小組按照資格預審文件規(guī)定的評審辦法，對社會資本提交的資格申請文件及證明文件進行審查，判定其是否具備資格。資格預審分為基本資格審查和專業(yè)資格審查。其中，基本資格審查主要審查社會資本成立及開展經營活動所具備的資格條件是否合法有效，如法人營業(yè)執(zhí)照等證照是否合法有效；專業(yè)資格審查主要審查社會資本是否具有完成項目建設、運營所要求的專業(yè)資質條件，以及是否具有完成項目建設、運營所需的能力和業(yè)績等。經過評審，有3家以上社會資本通過資格預審的，集采機構可繼續(xù)開展采購活動。通過資格預審的社會資本不足3家的，應在調整資格預審文件、公告內容后重新組織資格預審。經重新進行資格預審后合格的社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。經批準采用競爭性磋商方式的，通過資格預審的社會資本只有兩家的，可繼續(xù)開展采購；只有1家的，則采購應予以終止。經批準采用單一來源方式的，參與競爭的社會資本可以是一家。
（六）編寫資格預審結果報告。資格預審結束后，資格預審評審小組應匯總資格預審評審情況，編寫資格預審結果報告。資格預審結果報告應說明資格預審的程序、方法，參與申請的社會資本數量、通過資格預審合格的社會資本名單、不合格的社會資本名單及不合格的原因等。評審小組成員應在資格預審結果報告上簽字，對預審結果有異議的應在報告上注明；既不簽字又不注明的，視為同意資格預審結果。資格預審結果應告知所有參與資格預審的社會資本，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。
步驟4：編制項目采購文件
資格預審結束后，若通過資格預審的社會資本數量符合規(guī)定，則需編制項目采購文件。按照所選擇的采購方式，PPP項目采購文件可分為招標文件、競爭性談判文件、競爭性磋商文件、單一來源采購文件。無論是何種采購文件，其內容一般都應包括采購邀請，項目內容和要求，合同主要條款，競爭者須知，競爭者的資格、資質要求以及應提交的資格、資質、資信及業(yè)績證明文件，競爭者須提交響應文件的格式、內容和編制要求，對采購程序的規(guī)定和相關政策依據說明，提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、保證金交納的數額和方式及不予退還的情形，項目評審方法、評審標準，確定中標或成交的原則以及具體程序，對簽訂項目合同的程序和要求等內容。
應注意的是，PPP項目與一般政府采購項目的一大區(qū)別在于，PPP項目的實施需要取得政府對項目實施機構的授權。因此，PPP項目采購文件中需明確政府對實施方案的批復和項目立項的相關審批文件，還應明確項目合同必須報請本級人民政府審核同意，在獲得政府同意前合同不得生效。PPP項目評審結束后，還要經過采購結果確認談判、簽署采購結果確認談判備忘錄并公示談判結果后才能最終確定中標、成交社會資本。因此，需在采購文件中對采購結果確認談判、簽署談判結果備忘錄及采購結果公示作出規(guī)定。在PPP項目合同方面，如果項目實施機構需要成立項目公司，則需在合同簽訂后，就項目公司與社會資本簽訂補充合同的內容和程序作出相應規(guī)定。此外，由于PPP項目采購必須進行資格預審，采購文件中還應明確是否允許未參加資格預審的社會資本參與競爭并進行資格后審等內容。
與一般的政府采購項目相同，PPP項目采購文件編制完成后，須經項目實施機構審核、確認同意。（作者：李平 單位：陜西省商洛市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
