整體來看，我國政府集中采購的體量不斷擴(kuò)增，制度的籬笆也越扎越牢、越扎越實(shí)。而籬笆外的分散采購則忽隱忽現(xiàn)地在外圍游離，處于不被關(guān)注的尷尬境地。而我們都知道，分散采購是集中采購的有益補(bǔ)充，具有采購效率高、靈活度強(qiáng)的特點(diǎn)，能很好地滿足采購人的小額零星和特殊需求。因此，本期咱們就實(shí)踐中分散采購存在的問題進(jìn)行分析并提出解決途徑，希望促進(jìn)分散采購更規(guī)范地開展。
問題一、內(nèi)涵范圍界定不清
有人片面認(rèn)為，政府采購就是集中采購，分散采購等同于自行采購。《政府采購法》第規(guī)定，“政府采購實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合”。分散采購主要是解決采購人的急需、小額、特殊要求及專用產(chǎn)品（項(xiàng)目）的采購問題。
凡是“本級(jí)采購目錄公布的采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，又沒有列入本級(jí)集中采購目錄內(nèi)具體標(biāo)明的項(xiàng)目”，都屬于分散采購的管理范疇。分散采購由采購人自行組織，或委托集中采購機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。（林波 周益方）
問題二、法律責(zé)任落實(shí)不嚴(yán)
分散采購并非無約束、無規(guī)矩，采購人或代理機(jī)構(gòu)，都必須遵循政府采購公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠實(shí)信用的原則，按照《政府采購法》和其他有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的采購方式和采購程序組織實(shí)施采購活動(dòng)，并自覺接受同級(jí)財(cái)政部門和有關(guān)監(jiān)督部門的監(jiān)督管理。
就分散采購而言，雖然規(guī)模不大，采購形式簡(jiǎn)單，涉及采購當(dāng)事人也較少，但采購各方的法律責(zé)任要嚴(yán)格落實(shí)。比如對(duì)采購人來說，如果不按規(guī)定編制政府采購預(yù)算、使用采購方式、規(guī)避公開招標(biāo)等，就應(yīng)受到警告罰款等處罰分。（林波 周益方）
問題三、信息公開難度較大
政府采購既是社會(huì)關(guān)注的話題，又是容易引發(fā)矛盾的熱點(diǎn)。分散采購采取自行采購，因單位人員不足、業(yè)務(wù)不對(duì)口，或出于多一事不如少一事的想法，不愿將政府采購信息公開。按照深化財(cái)稅體制改革有關(guān)要求，各單位作為政府采購信息公布的責(zé)任主體，要把信息公開作為政府采購工作的重點(diǎn)任務(wù)。分散采購的信息公告也不例外，要將分散采購的預(yù)算、采購過程、采購結(jié)果、采購合同及履約情況等方面的內(nèi)容按規(guī)定發(fā)布。（林波 周益方）
目前分散采購的信息發(fā)布存在很多問題，首先是發(fā)布方的問題：一是由采購人發(fā)布。目前采購人不掌握采購信息發(fā)布知識(shí)，需要通過培訓(xùn)才能發(fā)布。采購人一般不設(shè)固定的采購經(jīng)辦人，操作起來不方便、隨意性大。由采購人直接發(fā)布，不利于監(jiān)管部門對(duì)采購信息內(nèi)容的監(jiān)督，容易引起質(zhì)疑和投訴，降低采購效率。二是委托監(jiān)管部門發(fā)布。監(jiān)管部門可以對(duì)采購信息實(shí)施監(jiān)督，但這又無疑會(huì)加大監(jiān)管部門的壓力。（孫先坡）
問題四：合同簽訂意識(shí)不強(qiáng)
有采購人將分散采購視同私人購買商品一樣“簡(jiǎn)單”，不履行合同簽訂責(zé)任，而是以一紙協(xié)議代之，驗(yàn)收形同虛設(shè)。而一旦采購的產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題，就申請(qǐng)維修，造成財(cái)政資金不必要的浪費(fèi)。而按照政府采購相關(guān)規(guī)定，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)應(yīng)與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂政府采購合同，同時(shí)在簽訂起7個(gè)工作日內(nèi)，將合同副本報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案。在驗(yàn)收階段，按采購文件和合同的約定對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。采購人也可邀請(qǐng)國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收。（林波 周益方）
問題五、采購目標(biāo)宗旨不明確
由于分散采購項(xiàng)目基本都是采購人自行操作實(shí)施。在這種情況下，采購人有時(shí)為了自己的私利，如為了片面追求資金節(jié)約率等，會(huì)置國家或社會(huì)利益于不顧，或?yàn)榱搜矍袄娑粌?yōu)先采購節(jié)能或環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品等，這都致使分散采購活動(dòng)的實(shí)施有違或偏離《政府采購法》的法制軌道，喪失了法定的目標(biāo)和宗旨。而《政府采購法》及其實(shí)施條例要求政府采購必須實(shí)現(xiàn)政府采購的政策功能，分散采購也不例外。（林波 周益方）
問題六、采購人主體責(zé)任落實(shí)不到位
在分散采購中，采購人往往不是認(rèn)真研究項(xiàng)目特點(diǎn)和需求，而是把項(xiàng)目指定給一家潛在投標(biāo)人，讓其提供項(xiàng)目需求方案，并在未經(jīng)論證的情況下直接將項(xiàng)目需求方案提供給代理機(jī)構(gòu)，造成項(xiàng)目需求方案具有很強(qiáng)的歧視性。（林波 周益方）
由采購人組織分散采購容易出現(xiàn)以下方面問題：一是采購信息不公平、不公正；二是采購程序不符合規(guī)定；三是評(píng)審過程的問題采購人難以把控。分散采購增強(qiáng)了采購人的自主權(quán)，但也對(duì)其提出了更高要求。目前急需出臺(tái)分散采購相關(guān)具體操作辦法，規(guī)范分散采購行為。（孫先坡）
問題七、相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜胰笔?/p>
目前評(píng)審專家?guī)熘械膶＜叶嗍羌胁少從夸泝?nèi)對(duì)應(yīng)項(xiàng)目類型的專家，甚至有些目錄內(nèi)的項(xiàng)目還沒有對(duì)應(yīng)的專家。而分散采購需要的專家都是集中采購目錄外項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的專家，專家?guī)熘泻茈y抽到。使用庫外專家不僅麻煩，而且不規(guī)范，因此分散采購的專家使用成為難題。（孫先坡）
問題八、代理機(jī)構(gòu)操作不規(guī)范
一方面，因?yàn)椴少徣苏莆樟诉x擇代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，在同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，重“拉業(yè)務(wù)”、輕“做業(yè)務(wù)”，為獲得采購業(yè)務(wù)，往往聽從于采購單位，在項(xiàng)目操作中背離公開、公平、公正的原則，過分迎合采購單位意愿。另一方面，作為市場(chǎng)主體的代理機(jī)構(gòu)，其從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。部分人員未經(jīng)過法律法規(guī)及業(yè)務(wù)程序的系統(tǒng)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，不具備從事招標(biāo)采購代理工作的能力和素質(zhì)，部分人員為趕進(jìn)度、節(jié)省時(shí)間，不潛心研究項(xiàng)目需求，忽視各類采購文件的差異性，在編制招標(biāo)文件時(shí)生搬硬套，漏洞百出。（林波 周益方）
問題九、委托集采機(jī)構(gòu)代理采購意愿不強(qiáng)
《政府采購法》規(guī)定，分散采購可以委托給社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，也可以委托給集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，采購人對(duì)于集中采購目錄以外的項(xiàng)目委托給集中采購機(jī)構(gòu)并不積極。因?yàn)椴少徣苏J(rèn)為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)更能滿足其采購需求或者采購欲望，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)會(huì)替采購人盤算，也能給經(jīng)辦人員以實(shí)惠，至少在評(píng)審費(fèi)用上支付就要比集中采購機(jī)構(gòu)多不少。（劉躍華）
問題十、執(zhí)行主體不確定
根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》，集中采購的執(zhí)行主體只有集中采購機(jī)構(gòu)；而分散采購的執(zhí)行主體則可能是采購人、集采機(jī)構(gòu)或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。
集中采購機(jī)構(gòu)：有完全的民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的能力，有較強(qiáng)的專業(yè)服務(wù)能力。
采購人：一是中央本級(jí)單位，很少實(shí)行部門采購或自行采購，中央本級(jí)以下單位成立部門集中采購機(jī)構(gòu)，如全國海關(guān)集中采購中心。二是省本級(jí)單位，一般仿照中央本級(jí)單位，成立一家或兩家集中采購機(jī)構(gòu)。三是市縣兩級(jí)單位，縣本級(jí)采購量不大，有的依附于市一級(jí)集中采購，有的還是完全的分散采購。
社會(huì)代理機(jī)構(gòu)：均屬于企業(yè)范疇，以半官方和私企居多，屬于國企的代理機(jī)構(gòu)微乎其微，如中國國際工程咨詢公司；屬于半官方的主要是省以下，私企的覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國企或半官方的數(shù)量。作為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，其天生的趨利屬性容易養(yǎng)成游擊習(xí)氣，“打得贏就打，打不贏就跑”，難以對(duì)項(xiàng)目實(shí)行終身追責(zé)。（劉躍華）
解決路徑
出臺(tái)管理辦法 促進(jìn)信息公開
《政府采購法》第七條明確規(guī)定，“政府采購實(shí)行集中采購與分散采購相結(jié)合”，這意味著分散采購和集中采購一樣，同屬于政府采購法定的組織形式和管理模式。但長(zhǎng)期以來，一些地方對(duì)集中采購和分散采購概念及實(shí)踐執(zhí)行的不到位，導(dǎo)致了當(dāng)前集中采購分散化、分散采購形式化、采購程序表面化現(xiàn)象，加之各地對(duì)集中采購管理的不斷重視，集中采購形式在政府采購中的主導(dǎo)地位逐步強(qiáng)化，這也使得分散采購的路子越走越窄。
另外，由于部分政府采購當(dāng)事人對(duì)分散采購這種形式的認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，分散采購管理也相對(duì)松散，操作較為隨意，這導(dǎo)致分散采購這種形式相對(duì)于集中采購在實(shí)踐中存在較多問題，如內(nèi)涵范圍界定不清、操作執(zhí)行不規(guī)范、法律責(zé)任難落實(shí)、信息公開不到位等。
俗話說“無規(guī)矩不成方圓”，在此，對(duì)分散采購中存在的這些問題提出解決辦法，以便下一步更好地規(guī)范分散采購。
科學(xué)界定分散采購范圍
按照《政府采購法》及其實(shí)施條例的要求，“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項(xiàng)目，列為集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目”，所以列入集中采購目錄的項(xiàng)目應(yīng)為“通用”或“部門通用”的項(xiàng)目，這是集中采購和分散采購的本質(zhì)區(qū)別，也就是說未列入集中采購目錄的項(xiàng)目，都可實(shí)施分散采購。（林波 周益方）
出臺(tái)分散采購管理辦法
根據(jù)《政府采購法》等上位法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地政府采購工作實(shí)際制定具體制度，對(duì)分散采購的程序、方式、采購活動(dòng)組織、合同簽訂、資金支付、投訴處理、責(zé)任追究等事項(xiàng)進(jìn)行明確，從而使分散采購能夠有法可依，有章可循。（林波 周益方）
實(shí)施信息公告通報(bào)制度
采購人在實(shí)施分散采購活動(dòng)時(shí)，必須按法規(guī)要求，將采購項(xiàng)目應(yīng)該公開的采購信息在政府采購監(jiān)督部門指定的媒體上發(fā)布，包括采購信息公告、更正（變更）公告、評(píng)審（中標(biāo)）結(jié)果、采購合同及采購文件、履約驗(yàn)收情況等。盡可能吸引潛在供應(yīng)商參與投標(biāo)，以增加項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，并接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)日常監(jiān)管，建立采購信息公告通報(bào)制度。（林波 周益方）
建立完善內(nèi)部控制制度
加強(qiáng)政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)，防范政府采購活動(dòng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)，是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的重要舉措和制度創(chuàng)新。采購單位是政府采購行為的主體，對(duì)政府采購活動(dòng)全過程負(fù)總責(zé)，內(nèi)部控制管理制度的建立對(duì)規(guī)范分散采購行為尤其重要。內(nèi)控制度建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)放在建立健全采購預(yù)算與計(jì)劃、政府采購活動(dòng)、信息公告、履約驗(yàn)收和采購資料管理等環(huán)節(jié)上。同時(shí)，還應(yīng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。在政府采購活動(dòng)中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制，確保采購過程在規(guī)范中運(yùn)行。（林波 周益方）
引導(dǎo)代理機(jī)構(gòu)差異化發(fā)展
引導(dǎo)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)本單位人員的專業(yè)特點(diǎn)及區(qū)域分散采購目錄特點(diǎn)，確定重點(diǎn)代理領(lǐng)域，提高細(xì)分領(lǐng)域代理的專業(yè)化水平。同時(shí)采購監(jiān)管部門要完善對(duì)代理機(jī)構(gòu)的考核及檢查，建立健全相關(guān)考核和檢查指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)采購專業(yè)人員的培訓(xùn)，推動(dòng)建立代理機(jī)構(gòu)信用體系，加強(qiáng)行業(yè)自律，推動(dòng)采購活動(dòng)向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變。（林波 周益方）
做好“管放結(jié)合”文章
處理好“管”與“放”的關(guān)系，就是要處理好法定職責(zé)和簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)系，處理好簡(jiǎn)政放權(quán)和依法加強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系。在政府采購由“程序?qū)颉毕颉敖Y(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變的過程中，作為采購單位，應(yīng)以法規(guī)、制度和規(guī)程為依托，按照所批復(fù)的政府采購預(yù)算依法依規(guī)自主確定采購組織形式和采購方式，并負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目采購的實(shí)施工作。作為政府采購監(jiān)管部門，應(yīng)把分散采購該放的放到位，該管的管住、管好、管到位，把分散采購的中心工作放在事中和事后監(jiān)管上，使監(jiān)管工作全面深入不缺位。
一是加大監(jiān)督檢查工作力度。建立常態(tài)化的監(jiān)督檢查工作機(jī)制，把分散采購列入每年監(jiān)督檢查的抽檢內(nèi)容，重點(diǎn)檢查分散采購年初預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃備案、采購需求管理、采購行為規(guī)范、采購合同備案、履約驗(yàn)收、資金支付、信息公開等方面的情況。
二是建立健全嚴(yán)格的懲治制度，依法開展投訴舉報(bào)處理工作，加大對(duì)采購人違法違規(guī)行為的處罰力度，以查處促管理。
三是依托審計(jì)部門，形成監(jiān)管合力。建立財(cái)政與審計(jì)部門定期溝通機(jī)制，突出審計(jì)重點(diǎn)，以促進(jìn)分散采購執(zhí)行機(jī)制的完善和采購行為的規(guī)范。（林波 周益方）
與集中采購一視同仁
一方面，《政府采購法》和《政府采購法實(shí)施條例》，以及財(cái)政部的規(guī)范性文件，都是分散采購的行為的規(guī)范依據(jù)，對(duì)集中采購和分散采購具有同樣的法律效率，應(yīng)該一以貫之。作為集中采購機(jī)構(gòu)，要把采購人委托的非集中采購目錄以外的項(xiàng)目采購作為自身工作的一部分，這樣才能擴(kuò)增集中采購目錄，使集中采購做大做強(qiáng)，發(fā)揮集中采購機(jī)構(gòu)的重要作用。另一方面，要象西方發(fā)達(dá)國家一樣，使政府集中采購規(guī)模涵蓋所有政府采購范圍，并逐步實(shí)行分散采購項(xiàng)目分別授權(quán)制度，如美國沒有集中采購和分散采購之分，部門要自行采購，須獲得美國聯(lián)邦政府總務(wù)管理局授權(quán)，其授權(quán)是動(dòng)態(tài)管理，隨時(shí)可撤銷這種方式，能有效規(guī)范政府采購總體行為。（林波 周益方）
強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)
分散采購由于其執(zhí)行主體的不確定性、場(chǎng)所可變性和操作專業(yè)的不平衡性，給監(jiān)管工作帶來些許麻煩，只有從源頭加強(qiáng)對(duì)分散采購項(xiàng)目的可控性研究，做到一項(xiàng)目一監(jiān)督，誰審批誰監(jiān)督，杜絕分散采購項(xiàng)目有審批無監(jiān)管弊端。由于分散采購目前在我國處于存續(xù)期間，沒有一個(gè)獨(dú)立的管理部門，很難樹立絕對(duì)的權(quán)威性，也不能達(dá)到應(yīng)有的效果。筆者以為，根據(jù)現(xiàn)有的條件和專業(yè)特點(diǎn)，集中采購機(jī)構(gòu)責(zé)無旁貸，應(yīng)該把分散采購象抓集中采購那樣抓緊抓好，不讓分散采購放任自流。（劉躍華）
提供統(tǒng)一場(chǎng)所
按照李克強(qiáng)總理“場(chǎng)外無交易、場(chǎng)內(nèi)全公開”指示精神和國辦發(fā)【2015】63號(hào)文件精神，把由采購人自行采購、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理采購等分散采購行為全部納入公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行交易，通過有效整合公共資源交易信息、專家和場(chǎng)所等資源，加快推進(jìn)交易全過程電子化，實(shí)現(xiàn)分散采購交易全流程公開透明和資源共享，進(jìn)而達(dá)到與集中采購?fù)椒€(wěn)健發(fā)展的目的。（劉躍華）
增強(qiáng)依法采購意識(shí)
分散采購是一種沒有專一執(zhí)行機(jī)構(gòu)的采購模式，相對(duì)于程序嚴(yán)謹(jǐn)、恪守規(guī)矩的集中采購而言，顯得較為松散、自由。但自然而然伴隨而來的會(huì)有“海闊憑魚躍、天高任鳥飛”的心理和不愿受約束的心理。在這種心理作用下，加之缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，使分散采購一開始就可能陷入或踩紅線或被利益綁架的危險(xiǎn)境地。
作為采購人而言，其愿望與所要購置商品、與所提供商品的供應(yīng)商是處在同一方面，即買自己想要的商品，并希望自己中意的供應(yīng)商提供該商品，并由該供應(yīng)商提供更多的伴隨物品或服務(wù)。例如采購人自行采購一批設(shè)備，會(huì)先期對(duì)商品或者提供商品的供應(yīng)商作一個(gè)前期考察。瞄準(zhǔn)了“對(duì)象”商家之后，會(huì)給該“對(duì)象”提這樣那樣的條件，并讓其編寫需求，并以狩獵者的心態(tài)去召集“圍獵”對(duì)象，從而使分散采購的結(jié)果遂采購人心意。
作為社會(huì)代理機(jī)構(gòu)而言，由于其本身是企業(yè)性質(zhì)，工作出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是牟取利益，在這點(diǎn)，與參加投標(biāo)的供應(yīng)商是一樣的。唯一的差異是希望采購人能把更多的項(xiàng)目委托給自己，以獲取更多的中標(biāo)服務(wù)費(fèi)。在此過程中，社會(huì)代理機(jī)構(gòu)會(huì)千方百計(jì)滿足采購人的各種需求，想方設(shè)法做通能夠提供貨品供應(yīng)商的工作，在中標(biāo)對(duì)象、貨品、圍獵者人數(shù)等方面進(jìn)行斡旋，進(jìn)而使分散采購項(xiàng)目“船能過舵也能過”。
作為集中采購機(jī)構(gòu)而言，其主要工作任務(wù)是法定代理集中采購目錄以內(nèi)的采購項(xiàng)目，而對(duì)集中采購目錄以外的項(xiàng)目不是專業(yè)強(qiáng)項(xiàng)，當(dāng)然也是能做好的。除了一些緊急、涉密的指令性項(xiàng)目外，基本上很少看到有采購人把集中采購目錄外的項(xiàng)目委托過來。由于集中采購機(jī)構(gòu)沒有利益之爭(zhēng)，不存在與采購人、社會(huì)是一們的機(jī)構(gòu)爭(zhēng)搶利益的動(dòng)力，因此，集中采購機(jī)構(gòu)對(duì)待集中采購目錄范圍以外項(xiàng)目的心態(tài)是比較淡然的。（劉躍華）
來源：政府采購信息報(bào)/網(wǎng)
