《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招投標(biāo)法》）是國家用來規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動，調(diào)整在招標(biāo)投標(biāo)過程中產(chǎn)生的各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它于1999年8月30日公布，2000年1月1日開始實(shí)施，它規(guī)定了招投標(biāo)強(qiáng)制的招標(biāo)范圍，對招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)各過程做了具體的規(guī)定，它改變了以往的供應(yīng)采購模式，使得招投標(biāo)過程更加具有法制性、制度性、程序性以及規(guī)范性。但在十多年的實(shí)踐過程中，面對工程建設(shè)行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)中出現(xiàn)的諸多新問題，也逐漸顯現(xiàn)出相關(guān)法規(guī)建設(shè)不合理、不完善、不配套、不明確等問題。
現(xiàn)行《招投標(biāo)法》的問題
評標(biāo)，沒“準(zhǔn)”?！墩型稑?biāo)法》第四十條，提出評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較，但卻并未對評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法作具體的說明，缺乏操作性強(qiáng)的評標(biāo)、定標(biāo)細(xì)則，沒有建立起一套科學(xué)的評標(biāo)辦法。這導(dǎo)致有的招標(biāo)者按照自己的理解，對各投標(biāo)標(biāo)書稍加比較即給出其得分，使得評標(biāo)工程顯得不規(guī)范，甚至在評議過程中，還出現(xiàn)了招標(biāo)者內(nèi)定施工單位，再由所謂的評標(biāo)小組湊評標(biāo)結(jié)果的現(xiàn)象。
其次，評標(biāo)、定標(biāo)辦法不是在投標(biāo)截止前確定，而是在投標(biāo)書送達(dá)后確定。在評標(biāo)的過程中，國內(nèi)主要采用綜合評議法、最低價(jià)法或者單項(xiàng)評標(biāo)法，其中定性評議方法較多，而定量的較少，即便是定量綜合評議法，評分因素選取，有時(shí)也比較隨意，給出的權(quán)重也不盡合理。還有些單位，在評標(biāo)過程中，單純著重報(bào)價(jià)高低，而忽略了其他重要因素，導(dǎo)致評標(biāo)、定標(biāo)缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，隨意性大，感情因素、行政色彩濃。
分包，沒“監(jiān)”。《招投標(biāo)法》賦予招標(biāo)人對分包活動的監(jiān)管地位不明確，大量的分包基本上由總承包、專業(yè)承包單位直接對外發(fā)包，即使通過內(nèi)部招標(biāo)比選，也常?！懊髡邪刀ā?，有的企業(yè)中標(biāo)后，直接轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位，從中收取管理費(fèi)，以包代管，而對工程質(zhì)量、安全不從事管理、不負(fù)責(zé)任。這種轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象，使得一些資質(zhì)不夠，沒有施工經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)，進(jìn)入施工現(xiàn)場，為質(zhì)量安全問題埋下隱患，這也是現(xiàn)今存在“豆腐渣工程”的一個(gè)根源。
其次，也因?yàn)椤墩型稑?biāo)法》對轉(zhuǎn)包等違法行為無認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)包、違法分包、借用資質(zhì)等違法行為頻發(fā)。
監(jiān)管，沒“清”。現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，是一種同體監(jiān)督的體制，主管部門既對本行業(yè)的招投標(biāo)活動進(jìn)行管理，又對具體招投標(biāo)活動實(shí)施監(jiān)督，有的甚至還是招投標(biāo)活動的具體實(shí)施人，導(dǎo)致行業(yè)主管部門同下屬企業(yè)、有形市場和具體的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，這種錯(cuò)綜復(fù)雜、層次不清、經(jīng)濟(jì)關(guān)系不明的監(jiān)督體制，必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的缺位，不能形成有效的制衡機(jī)制，對各類招投標(biāo)活動進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，2012年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對中標(biāo)過程以及合同的簽訂進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，但是管理層面上的問題還沒有真正得到解決，分散管理和各自監(jiān)督的問題依然存在。
保證金擔(dān)保，沒“限”?，F(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》把國際慣例中的銀行保函的保證人擔(dān)保制度，變?yōu)橛芍袠?biāo)人提供現(xiàn)金支付或者支票形式履約保證金擔(dān)保制度，但卻并沒有同時(shí)對招標(biāo)人在獲取該項(xiàng)保證金以后在使用上的限制做出明確規(guī)定，致使有的招標(biāo)人以提交保證金為由，變相要求施工企業(yè)墊資施工；更有甚者，由于該法沒有對保證金的使用作出全面的具體規(guī)定，將巨額保證金挪作它用的開發(fā)商也不乏其列。投標(biāo)保證金無“度”，缺少約束的法律規(guī)定，嚴(yán)重影響了建筑市場的市場調(diào)控和行業(yè)的公平發(fā)展。
合同內(nèi)容，沒“明”。《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于不得再行簽訂與中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容不一致合同的規(guī)定不明確、缺乏操作性，引起實(shí)踐中大量的黑白合同；“黑白合同”，是指建設(shè)單位與施工單位簽訂的兩份價(jià)格完全不一樣的兩本施工合同?！昂诤贤笔侵附ㄖ?xiàng)目投資者在工程招標(biāo)過程中，除公開簽訂的合同外，又與中標(biāo)公司私下簽訂另一份合同，強(qiáng)迫中標(biāo)單位壓低工程款項(xiàng)，墊資承包等。在實(shí)際的履約過程中，真正執(zhí)行的是這本“黑合同”，而與中標(biāo)通知書上的價(jià)格一致的“白合同”只用來到合同管理部門進(jìn)行備案。
低成本價(jià)，沒“界”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》沒有明確“經(jīng)評審的最低投標(biāo)價(jià)法”的適用范圍和前提條件，也沒有界定“投標(biāo)價(jià)格低于成本”的規(guī)定也不明確、缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和界限，這就導(dǎo)致部分應(yīng)當(dāng)進(jìn)行技術(shù)、商務(wù)和價(jià)格綜合評審的招標(biāo)項(xiàng)目，為了謀取最大限度的節(jié)資率，錯(cuò)用和濫用了最低價(jià)中標(biāo)辦法，在適用時(shí)忽視了“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求”的條件，一律以低價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)來衡量所有投標(biāo)人的履約能力，引起行業(yè)惡性競爭，擾亂市場、阻礙正當(dāng)競爭、降低產(chǎn)品質(zhì)量，導(dǎo)致類“檸檬市場”局面的出現(xiàn)，良者逐步退出投標(biāo)和劣者胡亂投標(biāo)。而即使有發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人報(bào)價(jià)過低，也未能啟動價(jià)格認(rèn)定程序，造成低價(jià)中標(biāo)。
意見及建議
針對評標(biāo)過程中的亂象。一方面《招投標(biāo)法》應(yīng)完善細(xì)化對評標(biāo)委員會成員的選定標(biāo)準(zhǔn)，評標(biāo)專家?guī)斐税葱袠I(yè)、按地區(qū)建立外，還要強(qiáng)調(diào)其專業(yè)性。實(shí)際的招標(biāo)過程中，不少評標(biāo)委員會不過是一個(gè)“傀儡”，他們的權(quán)力是虛的。某些與招標(biāo)項(xiàng)目直接或間接有關(guān)的政府領(lǐng)導(dǎo)、招標(biāo)單位領(lǐng)導(dǎo)、招標(biāo)單位具體負(fù)責(zé)人等，操縱著中標(biāo)的結(jié)果，他們才是招標(biāo)的實(shí)權(quán)人。另一方面，也要對評標(biāo)方法進(jìn)行規(guī)范化，對評標(biāo)方法的具體構(gòu)架作出更多準(zhǔn)則性的規(guī)定，例如，需要對標(biāo)書的哪些方面進(jìn)行評價(jià)，具體的評價(jià)方法應(yīng)如何選擇等等。對于評價(jià)方法可以考慮結(jié)合模糊數(shù)學(xué)和AHP層次分析法，將定性指標(biāo)進(jìn)行定量處理，科學(xué)有效的設(shè)置權(quán)重，建立起一套科學(xué)的評標(biāo)辦法。
投標(biāo)單位中標(biāo)之后的分包和轉(zhuǎn)包。一方面是由于監(jiān)管地位不明，另一方面也與中標(biāo)單位確定后，各監(jiān)管部門對招標(biāo)的松懈監(jiān)管有關(guān)。因此，除了全面推行建設(shè)工程項(xiàng)目的分包招標(biāo)機(jī)制，明確招標(biāo)者在分包招標(biāo)中的監(jiān)管地位外，轉(zhuǎn)分包問題還可以通過改善中標(biāo)管理監(jiān)督的制度安排進(jìn)行預(yù)防管理。
針對“黑白合同”以及監(jiān)管不清等問題。首先，應(yīng)明確實(shí)行招投標(biāo)全過程監(jiān)督，將每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到人，實(shí)行終身負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化責(zé)任管理，確保監(jiān)督工作到位，對招標(biāo)活動全過程備案，不管何時(shí)何事出問題，都有案可查。其次，實(shí)行招投標(biāo)全過程公開、全過程監(jiān)督。發(fā)布招標(biāo)公告、投標(biāo)單位資格預(yù)審、開標(biāo)、詢標(biāo)、宣布中標(biāo)結(jié)果等都要公開進(jìn)行，公開接受全社會的輿論監(jiān)督。再次，要獨(dú)立監(jiān)督，監(jiān)督人員必須獨(dú)立于建設(shè)單位或基建部門之外，不能有隸屬關(guān)系，監(jiān)督人員不能參與評標(biāo)定標(biāo)，不能接受任何單位、任何部門的好處，要嚴(yán)肅執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，堅(jiān)決予以查處。
明確規(guī)定與建設(shè)工程相關(guān)的擔(dān)保和保險(xiǎn)法律制度。向國際靠攏，建立統(tǒng)一的銀行擔(dān)保制度，把建設(shè)過程中的重要環(huán)節(jié)納入保險(xiǎn)體系，規(guī)避中標(biāo)后續(xù)管理中的問題，合理保護(hù)業(yè)主和中標(biāo)人的權(quán)益。
取消“最低價(jià)中標(biāo)法”。實(shí)行經(jīng)評審的平均價(jià)中標(biāo)法，即去掉一個(gè)最高價(jià)，去掉一個(gè)最低價(jià)，作為評標(biāo)基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定根據(jù)當(dāng)前市場，建立成本價(jià)確認(rèn)機(jī)制，現(xiàn)行工程造價(jià)的價(jià)格體制和投標(biāo)報(bào)價(jià)主要還是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的報(bào)價(jià)體制，各招標(biāo)單位必須在標(biāo)底允許的范圍內(nèi)競爭，這種價(jià)格體制與市場結(jié)合度低，不能完全反映企業(yè)的技術(shù)能力和先進(jìn)水平，從而形成不了真正意義的競爭。由此應(yīng)由市場決定工程造價(jià)，由投標(biāo)單位按照自身技術(shù)管理水平自行定價(jià)、自主報(bào)價(jià)。在公開、公正、公平的市場競爭條件下，工程經(jīng)濟(jì)標(biāo)由經(jīng)濟(jì)類專家評審，最終科學(xué)合理地確定工程不低于成本的最低報(bào)價(jià)。
此外，現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》的個(gè)別條文規(guī)定還存在缺乏可操作性等問題，如法文第四條規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。此條規(guī)定沒有具體數(shù)額規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動中難以把握其標(biāo)準(zhǔn)和尺度，不好評判。
在發(fā)展進(jìn)步日新月異的今天，我國的投標(biāo)法還要盡快有效地適應(yīng)新環(huán)境、新狀況的要求，不斷地學(xué)習(xí)分析總結(jié)完善。此外，更重要的是，在招投標(biāo)的過程中，各相關(guān)部門也應(yīng)做到恪盡職守，遵守法律，強(qiáng)化職業(yè)道德，確保招投標(biāo)項(xiàng)目的有序進(jìn)行。（作者：白萬綱 系華彩咨詢集團(tuán)總裁）
來源：施工企業(yè)管理雜志社
