《政府采購法》第二十七條規(guī)定，公開招標是政府采購的主要采購方式，當采購預算超過當?shù)匾?guī)定的限額標準時，均應采用公開招標方式，因特殊原因采用其他采購方式的，應當在采購活動開始前獲得財政部門的批準。同時，《政府采購非招標采購方式管理辦法》第三條第一項又規(guī)定，未達到公開招標數(shù)額標準的貨物、服務(wù)采購項目，有多種非招標采購方式可供采購人選擇。另外，2014年財政部發(fā)布的《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，使得采購人在政府采購活動中選擇采購方式時，又多了一種選擇。
可以看出，當采購預算金額超過限額標準時，除特殊原因外，采購人有且只有公開招標這一種采購方式可以選擇；但當采購預算小于限額標準時，采購人卻有多種采購方式可以自主選擇，比如競爭性談判、競爭性磋商、詢價采購、單一來源采購等一些非招標采購方式，并且選擇時不需要向財政部門申請批準。非招標采購方式可以“多選一”，看似給采購人提供了多個機會，但也帶來了選擇困難，再多的選項，也只能有一個答案，因為采購人和監(jiān)管部門給出的“標準答案”可能不一致。就如同該案例，采購人認為“依法”選擇的采購方式，在監(jiān)管部門看來卻是“違法”的。這種情況下，小額項目選擇非招標采購方式的標準到底是什么？
相關(guān)案例
某學校一錄播室采購項目，預算38萬元，計劃采用競爭性磋商采購方式，并發(fā)布公告。但在當?shù)卣少彵O(jiān)管部門對代理機構(gòu)發(fā)布的采購公告抽查時，認為該項目的錄播室設(shè)備應屬通用類電子設(shè)備，不具有技術(shù)復雜、性質(zhì)特殊的特點，也不符合競爭性磋商采購的其他適用條件，應適用詢價采購方式。盡管代理機構(gòu)提出此類設(shè)備市場上種類繁多、價格和質(zhì)量也差異較大等諸多理由，但監(jiān)管部門最終仍判定為采購方式選擇不當，違反了《政府采購法實施條例》第六十八條第一項“未依照《政府采購法》和本條例規(guī)定的方式實施采購”的規(guī)定，要求代理機構(gòu)中止采購項目，限期改正采購方式后重新發(fā)布公告。
問題分析
關(guān)于“技術(shù)復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的”
這是選擇競爭性談判或競爭性磋商采購方式的一個共同條款。也就是說，只要采購項目符合此類情形，兩種采購方式采購人可任意選擇。但到底何為“技術(shù)復雜或性質(zhì)特殊”的項目？應怎樣判定？相關(guān)法律法規(guī)并沒有給出明確標準，并且這條規(guī)定在表述上也比較模糊，前半句和后半句既像因果關(guān)系，又像并列關(guān)系。鑒于此，除一些服務(wù)項目可能符合這類情形外，貨物設(shè)備類采購項目基本無法適用，因為技術(shù)再復雜的設(shè)備，也能列出詳細的規(guī)格或技術(shù)參數(shù)，只是確定詳細規(guī)格以后就會變成違法的“量身定制”了。所以，某些“不能確定詳細規(guī)格或具體要求”的設(shè)備采購項目，可能并不是技術(shù)多么復雜，而是涉嫌違法。但此類項目能否歸為“性質(zhì)特殊”有待商榷。基于此，采購活動中出現(xiàn)監(jiān)管部門否決采購人選擇的采購方式也是難免的。
關(guān)于“不能事先計算出價格總額的”
這類情形，同樣是采購人選擇競爭性談判或者競爭性磋商采購方式的一個共同適用條款?！墩少彿▽嵤l例》第二十六條規(guī)定，“《政府采購法》第三十條第四項規(guī)定的情形，是指因采購藝術(shù)品或者因?qū)＠?、專有技術(shù)或者因服務(wù)的時間、數(shù)量事先不能確定等導致不能事先計算出價格總額”；第三十條又規(guī)定，“采購人或者采購代理機構(gòu)應當在招標文件、談判文件、詢價通知書中公開采購項目預算金額”。
通過對兩條規(guī)定中的內(nèi)容進行逐句分析，會發(fā)現(xiàn)存在一些矛盾的地方。預算金額都是采購人前期進行市場調(diào)查時事先計算出來的，除因服務(wù)時間、數(shù)量事先不能確定這兩種情形導致不能事先計算出價格總額可以理解外，但至少也能在采購文件中公開一個單位時間價格預算或者單價預算，其他幾類采購事項既然不能計算出價格總額，又該如何落實采購資金和公開預算金額呢？
再者，對于專利或者專有技術(shù)，是指具體的單項，還是指貨物采購時其附帶的專利或者專有技術(shù)？
如果是后者，是不是只要采購的貨物含有某項專利或者專有技術(shù)，就可以視為符合此類情形，并進一步選擇這兩種采購方式之一了呢？
上述問題的存在，都會給采購人在選擇采購時方式時帶來困擾，需要相關(guān)部門做出進一步明確。
關(guān)于“采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的政府采購項目”
嚴格來說，能夠同時滿足“貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小”這幾個條件的貨物類采購項目，實踐中很少存在。
當前的政府采購市場，勉強符合詢價采購方式適用條件的，可能僅有汽車類或辦公家具類貨物產(chǎn)品等極少數(shù)采購項目，而類似電子類，雖然其規(guī)格、標準比較統(tǒng)一，但是短短幾個月就會出現(xiàn)動輒10%以上的價格變化，實在不能稱之為價格變化幅度小。還有一些采購項目，市場上少有現(xiàn)貨，需要從生產(chǎn)廠家定制，或者是產(chǎn)品市場更新?lián)Q代頻繁，明顯不具有“現(xiàn)貨貨源充足”的采購項目的條件。這種情況下，實踐中選擇詢價采購方式的做法都是不妥的。
解決建議
小額項目更好選擇非招標采購方式的兩個對策建議
針對上述案例，進行綜合分析后，可以看出，造成上述問題的根本原因，還是法律規(guī)定對于非招標采購項目的適用條款在實踐中存在一些爭議。在此，筆者謹對實踐中類似情形的解決對策提出建議，并認為實踐中有兩個解決途徑。
一是權(quán)宜之計。為解決上述問題，很多地方的政府采購流程，對于采購方式的選擇，基本都是監(jiān)管部門在主導確定，不管是否需要審批，所有采購方式都是審核通過后才可進入下一采購環(huán)節(jié)。這種方式，確實能夠避免事后出現(xiàn)該案例中的情形。但對于小額采購項目，卻也違反了“法無授權(quán)不可為”的要求，造成監(jiān)管部門過多介入采購事項微觀操作；另外，當采購方式存在認知上的矛盾沖突時，監(jiān)管部門要求采購人遵守自己的標準，既在一定程度上剝奪了采購人對采購方式選擇的靈活主動權(quán)，還可能當采購結(jié)果不理想時攬上不必要的責任。
二是簡政放權(quán)。對于小額采購項目，在非招標采購方式的選擇上，將主動權(quán)最大限度還給采購人。首先，應大力推動政府采購管理從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導向型轉(zhuǎn)變，在追求充分競爭的前提下，實現(xiàn)采購物有所值。其次，應認識到技術(shù)復雜項目是相對的，比如該案例中相對于滿足一般教學的錄播室和提出更高要求的錄播室，后者就應該是技術(shù)復雜的，或換個角度理解，只有完全符合詢價采購幾個要素條件的貨物產(chǎn)品，才是通用類項目，否則就是技術(shù)復雜的。這些觀點如果能夠在實踐中達成共識，同樣也可避免出現(xiàn)該案例中的情形。
最后，應允許采購人參照可支配的采購資金，對比調(diào)查的產(chǎn)品市場價格，靈活選擇非招標方式。若采購貨物只是為了滿足一般采購需求，即可采用詢價或競爭性談判等以最低價成交的采購方式。反之，為了采購到性價比高的產(chǎn)品，滿足更高的采購需求，就可采用以綜合評分法確定成交供應商的競爭性磋商采購方式。（作者：李猛）
來源：政府采購信息網(wǎng)
