了解兩法差異的本質(zhì)后，對(duì)兩法的比較研究就能抓住主要矛盾，對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》有明確規(guī)定而《政府采購(gòu)法》未作規(guī)定的部分條文，是否“從其規(guī)定”，也就有了討論和比較的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為可從以下方面展開(kāi)探討。
招標(biāo)程序
對(duì)比兩法可以發(fā)現(xiàn)，《政府采購(gòu)法》對(duì)貨物、服務(wù)招標(biāo)的程序并沒(méi)有像競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)那樣作出詳細(xì)的規(guī)定，特別是成立評(píng)標(biāo)委員會(huì)、邀請(qǐng)供應(yīng)商（公開(kāi)招標(biāo)方式）和開(kāi)標(biāo)三個(gè)環(huán)節(jié)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定卻非常明確：評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和專家組成，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中專家不得少于成員總數(shù)的三分之二；采用公開(kāi)招標(biāo)方式，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告；招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前收到的所有投標(biāo)文件，開(kāi)標(biāo)時(shí)都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。如果將《招標(biāo)投標(biāo)法》的這些規(guī)定運(yùn)用在政府采購(gòu)招標(biāo)程序上，當(dāng)然沒(méi)有問(wèn)題。但是，《政府采購(gòu)法》規(guī)定談判小組和詢價(jià)小組成員人數(shù)均為三人以上單數(shù)，其中專家不得少于成員總數(shù)的三分之二，而且政府采購(gòu)評(píng)審專家的作用和機(jī)制與建設(shè)工程招標(biāo)也不太一樣。因此，筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)招標(biāo)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員為三人以上的單數(shù)并無(wú)不妥，無(wú)需遵從《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。如果兩法對(duì)公開(kāi)招標(biāo)的定義一致，那么，通過(guò)發(fā)布公告來(lái)邀請(qǐng)供應(yīng)商投標(biāo)只不過(guò)是公開(kāi)招標(biāo)方式的應(yīng)有之意，更何況《政府采購(gòu)法》還規(guī)定，符合專業(yè)條件的供應(yīng)商或者對(duì)招標(biāo)文件作出實(shí)質(zhì)響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)。另外，開(kāi)標(biāo)的作用與競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)方式的供應(yīng)商報(bào)價(jià)并無(wú)二致，即使政府采購(gòu)將此環(huán)節(jié)統(tǒng)稱為供應(yīng)商報(bào)價(jià)，也不會(huì)引發(fā)異議。
兩階段招標(biāo)
對(duì)技術(shù)復(fù)雜或者無(wú)法精確擬定技術(shù)規(guī)格的建設(shè)工程招標(biāo)項(xiàng)目，《招標(biāo)投標(biāo)法》允許實(shí)行兩階段招標(biāo)：第一階段，投標(biāo)人提交不帶報(bào)價(jià)的技術(shù)建議，招標(biāo)人根據(jù)技術(shù)建議確定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求并編制招標(biāo)文件；第二階段，提交技術(shù)建議的投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求提交包括最終技術(shù)方案和投標(biāo)報(bào)價(jià)的投標(biāo)文件。兩階段招標(biāo)目的是解決技術(shù)方案無(wú)法確定而導(dǎo)致招標(biāo)文件無(wú)法準(zhǔn)確描述的問(wèn)題，與競(jìng)爭(zhēng)性談判有些類似。但是，競(jìng)爭(zhēng)性談判的成交機(jī)制是最低報(bào)價(jià)，不是綜合評(píng)價(jià)。對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目而言，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式可以更好地解決技術(shù)方案無(wú)法事前確定的問(wèn)題，還可以解決不能事先計(jì)算價(jià)格總額等問(wèn)題。因此，兩階段招標(biāo)凸顯了兩法處理采購(gòu)需求復(fù)雜項(xiàng)目的理念差異，政府采購(gòu)不僅不需要這種處理方式，還應(yīng)限制使用，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式更為合適。
兩階段招標(biāo)的困境，實(shí)際上表明，即使是建設(shè)工程招標(biāo)，公開(kāi)招標(biāo)方式也不能“包辦”所有項(xiàng)目，當(dāng)然，它更不是政府采購(gòu)普遍適用的采購(gòu)方式。雖然《政府采購(gòu)法》將公開(kāi)招標(biāo)方式確定為政府采購(gòu)的主要方式，但是，公開(kāi)招標(biāo)方式有其適用范圍，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》就明確了技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物、服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)使用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，也就是說(shuō)，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物、服務(wù)項(xiàng)目使用公開(kāi)招標(biāo)方式是最合適的。從招標(biāo)機(jī)制來(lái)分析，招標(biāo)文件和投標(biāo)文件都是不可更改的，因此，招標(biāo)方式更適合采購(gòu)需求明確、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、不需要變更的項(xiàng)目。而采購(gòu)需求不明確或者無(wú)法準(zhǔn)確描述，或者需要變更的項(xiàng)目，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判等非招標(biāo)方式更適合，采購(gòu)需求不明確且滿足采購(gòu)需求的條件也無(wú)法準(zhǔn)確描述的項(xiàng)目，或許競(jìng)爭(zhēng)性磋商更為適合。根據(jù)采購(gòu)需求的特點(diǎn)選擇合適的采購(gòu)方式，才能更好地實(shí)現(xiàn)物有所值。
低于成本價(jià)投標(biāo)
《招標(biāo)投標(biāo)法》明確，投標(biāo)人不得以低于成本的報(bào)價(jià)競(jìng)標(biāo)，投標(biāo)報(bào)價(jià)低于成本或者高于招標(biāo)文件設(shè)定的最高投標(biāo)限價(jià)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)否決其投標(biāo)。但是，政府采購(gòu)貨物、服務(wù)由于品目繁多、情況復(fù)雜，其成本很難參照工程造價(jià)的模式進(jìn)行估算，或者僅由評(píng)審專家臨時(shí)估算的成本很難得到行業(yè)的公認(rèn)。投標(biāo)報(bào)價(jià)是典型的市場(chǎng)行為，如果供應(yīng)商對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定的成本提出異議，則采購(gòu)人在答復(fù)質(zhì)疑或者監(jiān)管機(jī)關(guān)在處理投訴時(shí)，必將陷入既不能認(rèn)定原評(píng)標(biāo)專家的結(jié)論、也不能推翻原評(píng)標(biāo)專家結(jié)論的兩難境地。政府采購(gòu)采用的是市場(chǎng)公平交易的理念，沒(méi)有標(biāo)底的概念，只有經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和公開(kāi)等法定程序，中標(biāo)、成交價(jià)格才是合法、合理的，根據(jù)專家測(cè)算來(lái)預(yù)防或者拒絕低價(jià)競(jìng)標(biāo)不符合市場(chǎng)交易的理念。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則來(lái)看，要防止惡意低價(jià)中標(biāo)、不信守投標(biāo)承諾的行為，有很多靈活手段，如交納投標(biāo)保證金、履約保證金等，監(jiān)管部門還可以通過(guò)罰款、市場(chǎng)禁入等手段懲罰違約者。
分標(biāo)段招標(biāo)
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)項(xiàng)目需要?jiǎng)澐謽?biāo)段、確定工期的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)合理劃分標(biāo)段、確定工期，并在招標(biāo)文件中載明。也就是說(shuō)，《招標(biāo)投標(biāo)法》允許招標(biāo)人將招標(biāo)項(xiàng)目劃分標(biāo)段招標(biāo)，并且分標(biāo)段確定中標(biāo)人。政府采購(gòu)項(xiàng)目中常見(jiàn)的是貨物分包招標(biāo)，《政府采購(gòu)法》對(duì)此沒(méi)有明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，貨物、服務(wù)分包招標(biāo)不符合《預(yù)算法》，也不符合《政府采購(gòu)法》。理由如下：
一是政府采購(gòu)項(xiàng)目與采購(gòu)預(yù)算緊密掛鉤，將已履行批準(zhǔn)程序的采購(gòu)預(yù)算項(xiàng)目分拆，不符合預(yù)算管理的要求，采購(gòu)人編制采購(gòu)預(yù)算時(shí)就應(yīng)將不適合總包的采購(gòu)項(xiàng)目分開(kāi)編報(bào)，采購(gòu)過(guò)程中確需調(diào)整、拆分的項(xiàng)目，應(yīng)履行預(yù)算變更審批程序。
二是政府采購(gòu)的中標(biāo)成交供應(yīng)商只有一家，即使價(jià)格相同或評(píng)分相同，采購(gòu)人也應(yīng)從中選擇一家作為中標(biāo)供應(yīng)商，如果分包的同時(shí)又限制供應(yīng)商多包中標(biāo)，涉嫌對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或歧視待遇。
三是政府采購(gòu)合同可以經(jīng)采購(gòu)人同意分包履行，中標(biāo)供應(yīng)商就采購(gòu)項(xiàng)目和分包項(xiàng)目向采購(gòu)人負(fù)責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項(xiàng)目承擔(dān)責(zé)任。即，政府采購(gòu)的分包，是中標(biāo)供應(yīng)商簽訂總包合同后再分包，而不是先分包再招標(biāo)的概念。因此，政府采購(gòu)的分包招標(biāo)不同于建設(shè)工程的分標(biāo)段招標(biāo)，《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)分標(biāo)段招標(biāo)的規(guī)定不適用于政府采購(gòu)。
以上四個(gè)方面，都是《政府采購(gòu)法》未明確規(guī)定、在政府采購(gòu)招標(biāo)實(shí)踐中爭(zhēng)議突出的問(wèn)題，有些問(wèn)題在建設(shè)工程招標(biāo)中也沒(méi)有得到妥善解決。由于筆者對(duì)建設(shè)工程招標(biāo)缺乏經(jīng)驗(yàn)，更談不上研究，觀點(diǎn)難免以偏概全。但是，兩法的制度目標(biāo)和理念是不同的，政府采購(gòu)是基于市場(chǎng)的交易規(guī)則，或者說(shuō)，《政府采購(gòu)法》更接近市場(chǎng)規(guī)則，政府采購(gòu)招標(biāo)在以上四個(gè)方面都與《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定相左，印證了兩法的本質(zhì)差異。筆者認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中所說(shuō)的“另有規(guī)定”，應(yīng)理解為整體的規(guī)定，即《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，而不是其中的具體條文。在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》頒布施行后，政府采購(gòu)貨物、服務(wù)招標(biāo)應(yīng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，不應(yīng)執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，也不應(yīng)將《招標(biāo)投標(biāo)法》的某些條文作為依據(jù)。
多年來(lái)，建設(shè)工程招標(biāo)的諸多理念對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)招標(biāo)的制度建設(shè)和實(shí)踐影響深遠(yuǎn)，但政府采購(gòu)的多重政策目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)并存，程序空轉(zhuǎn)、無(wú)人負(fù)責(zé)等制約政府采購(gòu)健康發(fā)展的重大問(wèn)題一直未能有效解決。要改變政府采購(gòu)招標(biāo)的現(xiàn)狀，就要加快政府采購(gòu)政策目標(biāo)由注重節(jié)資反腐向物有所值的理念轉(zhuǎn)變，重塑政府采購(gòu)貨物、服務(wù)招標(biāo)管理制度。
（作者：印鐵軍 單位：湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)處）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
