編者按：又是辭舊迎新的時(shí)節(jié)。2016年雖然漸漸遠(yuǎn)去，但這一年間，政府采購(gòu)實(shí)務(wù)操作層面涌現(xiàn)出諸多話題，如招標(biāo)代理費(fèi)如何收取、公開招標(biāo)能否現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)方式等，引發(fā)了熱烈而廣泛的討論。本報(bào)特根據(jù)相關(guān)話題的“熱度”編發(fā)年度實(shí)務(wù)十問，與讀者朋友們共同開啟新的征程。
2016，熱度最高的“十問十答”
1.招標(biāo)代理費(fèi)怎么收？
問：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的委托代理服務(wù)費(fèi)應(yīng)如何收??？收取的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)如何確定？
答：目前存在兩種做法，一種是向采購(gòu)人（招標(biāo)人）收取；另一種沿襲了《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)有關(guān)問題的通知》（發(fā)改辦價(jià)格〔2003〕857號(hào)）“另有約定的，從其規(guī)定”的思路，向中標(biāo)供應(yīng)商收取。收費(fèi)額度也大多沿用了《關(guān)于印發(fā)〈招標(biāo)代理服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法〉的通知》（計(jì)價(jià)格〔2002〕1980號(hào)）的規(guī)定。2015年2月，發(fā)改委發(fā)文放開實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理的招標(biāo)代理等5項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，上述文件被廢止。但是出于種種原因，這些已被廢止的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍然在被反復(fù)使用，存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)。
2016年11月，財(cái)政部發(fā)布《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法（征求意見稿）》，提出“代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》的有關(guān)規(guī)定合理收取代理費(fèi)用。代理費(fèi)用收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中明示，并接受社會(huì)監(jiān)督”。有專家認(rèn)為，該規(guī)定有望解決代理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺失這一長(zhǎng)期懸而未決的問題。不過，是根據(jù)項(xiàng)目金額設(shè)置收費(fèi)額度或區(qū)間值，還是通過代理市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)自主決定代理費(fèi)價(jià)格，業(yè)內(nèi)仍持不同看法。
2.兩法規(guī)定不一致時(shí)，怎么適用法？
問：政府采購(gòu)貨物和服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)，《政府采購(gòu)法》無規(guī)定或規(guī)定與《招標(biāo)投標(biāo)法》不一致時(shí)，怎么辦？
答：這涉及《政府采購(gòu)法》法律體系和《招標(biāo)投標(biāo)法》法律體系的適用問題。雖然在一些具體條款上兩大法律體系存在差異，但在采購(gòu)程序上兩法并無實(shí)質(zhì)性的沖突。
在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，《招標(biāo)投標(biāo)法》是一般法，《政府采購(gòu)法》是特別法，特別法可在不違背一般法原則精神的前提下作出不同于一般法的具體規(guī)定。若對(duì)同一問題都有規(guī)定，特別法優(yōu)先一般法適用。如果二者規(guī)定不同，應(yīng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定。因?yàn)槌貏e法優(yōu)先一般法的適用原則外，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十四條還有專門規(guī)定：“政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)貨物、服務(wù)的招標(biāo)投標(biāo)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！比绻墩少?gòu)法》沒有相關(guān)規(guī)定，而《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例有，則需遵從《招標(biāo)投標(biāo)法》法律體系的規(guī)定。兩法在其實(shí)施條例出臺(tái)之前，只是在監(jiān)管職責(zé)的劃分上沒有實(shí)現(xiàn)很好的協(xié)調(diào)，關(guān)于政府采購(gòu)工程的監(jiān)管存在沖突，但在招投標(biāo)程序上是沒有沖突的。在兩法的實(shí)施條例出臺(tái)后，其監(jiān)管上也作了銜接，問題也得以解決。
3.資格預(yù)審結(jié)果在開標(biāo)前可以公開嗎？
問：一家代理機(jī)構(gòu)在某項(xiàng)目資格預(yù)審結(jié)束后，將通過資格預(yù)審的供應(yīng)商名單、聯(lián)系方式、項(xiàng)目聯(lián)系人等信息在相關(guān)媒體上予以公開。這一做法合法嗎？
答：潛在供應(yīng)商的資格預(yù)審結(jié)果在開標(biāo)前不應(yīng)公開。
根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，政府采購(gòu)要求公開項(xiàng)目信息的范圍不包括資格預(yù)審結(jié)果。《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱18號(hào)令）第二十六條規(guī)定，開標(biāo)前，招標(biāo)采購(gòu)單位和有關(guān)工作人員不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況。因此，潛在投標(biāo)人的名單在開標(biāo)前應(yīng)是保密的，這是政府采購(gòu)制度對(duì)采購(gòu)人及其委托的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的基本要求。
招投標(biāo)活動(dòng)中，資格預(yù)審主要適用于潛在投標(biāo)人數(shù)量較多、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的項(xiàng)目。若公開通過資格預(yù)審的潛在投標(biāo)人名單，投標(biāo)人出于自利行為的選擇，一方面會(huì)加大競(jìng)爭(zhēng)，甚至可能采取極端措施，以低于成本的價(jià)格報(bào)價(jià)，導(dǎo)致正常的價(jià)格機(jī)制失靈；另一方面，競(jìng)爭(zhēng)成本的增加易引發(fā)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)圍標(biāo)、串標(biāo)等不良后果，直接影響招標(biāo)采購(gòu)的公平性。
4.公開招標(biāo)能現(xiàn)場(chǎng)轉(zhuǎn)方式嗎？
問：某公開招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審中，符合資格要求且投標(biāo)方案滿足招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家。采購(gòu)人代表提出，可按照《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部第74號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱74號(hào)令）有關(guān)規(guī)定，變更為競(jìng)爭(zhēng)性談判方式繼續(xù)進(jìn)行。這樣做符合法律規(guī)定嗎？
答：根據(jù)74號(hào)令第二十七條，公開招標(biāo)變更為競(jìng)爭(zhēng)性談判，意味著招標(biāo)文件應(yīng)變更為談判文件、投標(biāo)供應(yīng)商代表成為談判供應(yīng)商代表，所以，招標(biāo)文件需按照競(jìng)爭(zhēng)性談判的要求重新制定，參加投標(biāo)的供應(yīng)商代表的授權(quán)需法定代表人重新作出變更，現(xiàn)場(chǎng)合法變更采購(gòu)方式幾乎是不可能的。然而，實(shí)踐中，針對(duì)公開招標(biāo)供應(yīng)商不足三家的問題，個(gè)別地區(qū)為了“省事”，要么直接兩家談判，要么單一來源，這樣做既存在法律風(fēng)險(xiǎn)，又違背了有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的精神。
不過，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，74號(hào)令第二十七條第二款的立法目的就是提高采購(gòu)效率，在采購(gòu)需求、供應(yīng)商已確定，供應(yīng)商已實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，談判小組也已確定的情形下，可根據(jù)特殊例外原則現(xiàn)場(chǎng)變更采購(gòu)方式。規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的舉措包括：采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)可事先制定談判文件，快速提交變更采購(gòu)方式所需材料，財(cái)政部門通過電子化手段快速完成變更采購(gòu)方式審批等。
5.未按標(biāo)書要求提供樣品，屬無效標(biāo)嗎？
問：某家具采購(gòu)項(xiàng)目，招標(biāo)文件技術(shù)清單部分載明“須提供樣品”，但評(píng)分辦法中未寫明“未提供樣品視為不合格標(biāo)”。最終，未提供樣品的供應(yīng)商A中了標(biāo)，供應(yīng)商B對(duì)此不服，提出質(zhì)疑。供應(yīng)商A的投標(biāo)屬于無效標(biāo)嗎？
答：判斷A公司的投標(biāo)文件與招標(biāo)文件的偏差是否為實(shí)質(zhì)性的，最關(guān)鍵的是招標(biāo)文件是否把提供樣品列為實(shí)質(zhì)性要求。
投標(biāo)文件必須符合的實(shí)質(zhì)性要求和條件，應(yīng)當(dāng)由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中明確作出約定。該項(xiàng)目招標(biāo)文件的技術(shù)部分要求提供樣品，但評(píng)分辦法中未作要求，相應(yīng)地，也沒有對(duì)樣品評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)作出約定，可見招標(biāo)文件存在重大疏漏。在此情況下，項(xiàng)目仍完成了評(píng)審，并評(píng)選出未提供樣品的A公司為中標(biāo)供應(yīng)商，可推斷評(píng)審環(huán)節(jié)無需對(duì)樣品進(jìn)行比較、打分，否則不會(huì)忽略A公司未提供樣品的事實(shí)。因此，該項(xiàng)目的招標(biāo)文件、評(píng)審過程均存在重大疏漏，需重新組織采購(gòu)活動(dòng)。若該項(xiàng)目招標(biāo)文件的技術(shù)部分、評(píng)分辦法等均對(duì)提供樣品提出了要求，則A公司的投標(biāo)無效。
6.兼投不兼中，中哪包誰說了算？
問：某項(xiàng)目分5個(gè)包進(jìn)行采購(gòu)，招標(biāo)文件約定各包可兼投但不能兼中，當(dāng)出現(xiàn)某供應(yīng)商同時(shí)為多包的第一中標(biāo)候選供應(yīng)商時(shí)，由該供應(yīng)商選擇其中一包。可以這樣規(guī)定嗎？
答：實(shí)踐中，兼投不兼中的情況較為常見。依據(jù)18號(hào)令第五十九條，只有采購(gòu)人及其授權(quán)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)才有確定中標(biāo)供應(yīng)商的法定資格。然而，有些地方卻規(guī)定由供應(yīng)商自主選擇中哪包，這不但于法不合，還存在較多問題。
中標(biāo)結(jié)果的主動(dòng)權(quán)若掌握在供應(yīng)商手里，供應(yīng)商可能盲目選擇利潤(rùn)高的包而忽視了自身能力及優(yōu)勢(shì)，最終影響采購(gòu)質(zhì)量。若同時(shí)出現(xiàn)多名供應(yīng)商兼中多包的情況，誰先選、誰后選可能成為爭(zhēng)論焦點(diǎn)。且某供應(yīng)商選定之后，可能造成另一供應(yīng)商兼中多包的情況，進(jìn)而引發(fā)中標(biāo)次序更迭的連鎖反應(yīng)，變相鼓勵(lì)各供應(yīng)商私下串通協(xié)商選擇哪包。
相比之下，由采購(gòu)人決定供應(yīng)商中哪包更合理。對(duì)照各供應(yīng)商的投標(biāo)文件，采購(gòu)人可根據(jù)自身需求選擇更適合的供應(yīng)商，并在確認(rèn)最終結(jié)果時(shí)綜合分析選擇不同供應(yīng)商可能造成的排序更迭結(jié)果，從而確定最優(yōu)中標(biāo)結(jié)果，避免因排序更迭造成的混亂。當(dāng)然也可由采購(gòu)人授權(quán)的評(píng)標(biāo)委員會(huì)選定供應(yīng)商中哪包。
7.優(yōu)于實(shí)質(zhì)性條款，投標(biāo)有效嗎？
問：某項(xiàng)目招標(biāo)文件要求投標(biāo)產(chǎn)品的光源為氙燈，且注明該條為實(shí)質(zhì)性條款。同時(shí)明確，實(shí)質(zhì)性技術(shù)條款不得出現(xiàn)負(fù)偏離，發(fā)生負(fù)偏離即作無效標(biāo)處理。投標(biāo)供應(yīng)商C提供了技術(shù)性能優(yōu)于氙燈的LED燈，被認(rèn)定為無效標(biāo)。這樣處理正確嗎？
答：何為投標(biāo)正偏離、負(fù)偏離，目前政府采購(gòu)法規(guī)文件未作出明確規(guī)定。一般認(rèn)為，正偏離是投標(biāo)產(chǎn)品的性能參數(shù)高于采購(gòu)文件要求的性能參數(shù)，負(fù)偏離則是投標(biāo)產(chǎn)品的性能參數(shù)低于采購(gòu)文件要求。若招標(biāo)文件無特殊約定，或正、負(fù)偏離未超過招標(biāo)文件規(guī)定的允許偏離的范圍，供應(yīng)商投標(biāo)應(yīng)視作有效標(biāo)。
該項(xiàng)目中，招標(biāo)文件已就偏離作了約定，實(shí)質(zhì)性技術(shù)條款一旦出現(xiàn)偏離即認(rèn)定為負(fù)偏離。雖然供應(yīng)商C提供的LED燈優(yōu)于招標(biāo)文件要求的氙燈，但按照招標(biāo)文件要求，屬未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件，當(dāng)屬無效標(biāo)。
不過，也有專家質(zhì)疑，該項(xiàng)目的招標(biāo)文件這樣設(shè)置不夠合理，違背了國(guó)家節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)政策和科學(xué)常識(shí)，有限制競(jìng)爭(zhēng)、指定品牌之嫌，采購(gòu)結(jié)果無效，應(yīng)重新組織采購(gòu)。為避免本案類似現(xiàn)象，建議采購(gòu)文件盡量采用清晰明確的表述，必要時(shí)可詳細(xì)列出重大偏差的內(nèi)容。
8.其他供應(yīng)商的投標(biāo)文件能否被質(zhì)疑？
問：某項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果發(fā)布后，落標(biāo)供應(yīng)商D提出質(zhì)疑，認(rèn)為中標(biāo)供應(yīng)商E在投標(biāo)文件中提供的資格文件有誤，并出示了其投標(biāo)文件復(fù)印件。該質(zhì)疑是否成立？
答：D公司的質(zhì)疑內(nèi)容為其他供應(yīng)商投標(biāo)文件中的非公開內(nèi)容，已超出了質(zhì)疑投訴的合法范圍。
《政府采購(gòu)法》第五十三條明確了三類可以質(zhì)疑與投訴的對(duì)象，即采購(gòu)文件，采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果。從投標(biāo)文件內(nèi)容上看，除開標(biāo)及采購(gòu)公告中要求公開的內(nèi)容外，投標(biāo)文件的其他內(nèi)容不會(huì)對(duì)外公開，應(yīng)屬投標(biāo)人的商業(yè)秘密。故非公開的投標(biāo)文件不應(yīng)視為可質(zhì)疑的采購(gòu)文件。
此外，需注意的是，供應(yīng)商以不正當(dāng)手段獲取的證明材料（包括未公開的其他供應(yīng)商的投標(biāo)文件）不應(yīng)視為政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴的證據(jù)。18號(hào)令第五十八條第一款規(guī)定，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)采取必要措施，保證評(píng)標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行?！墩少?gòu)法》及其實(shí)施條例也有類似規(guī)定。政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)活動(dòng)應(yīng)是封閉進(jìn)行的，評(píng)審情況也應(yīng)對(duì)外嚴(yán)格保密。相關(guān)供應(yīng)商無權(quán)參與評(píng)標(biāo)，不應(yīng)知悉涉及評(píng)審過程的相關(guān)情況，亦不應(yīng)獲得涉及該情況的材料。
9.對(duì)投標(biāo)文件的重新檢查屬重新評(píng)審嗎？
問：處理質(zhì)疑時(shí)，原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)相關(guān)供應(yīng)商投標(biāo)文件進(jìn)行了重新檢查，這種做法和重新評(píng)審是一回事嗎？通過答復(fù)質(zhì)疑改變了采購(gòu)結(jié)果，是否也屬于某種意義上的重新評(píng)審？
答：不屬于。
代理機(jī)構(gòu)處理質(zhì)疑的常用程序就是組織原評(píng)標(biāo)委員會(huì)就質(zhì)疑事項(xiàng)出具意見，而這一程序往往包含原評(píng)審專家對(duì)相關(guān)供應(yīng)商投標(biāo)文件的重新檢查。此類重新檢查不屬于重新評(píng)審。
我國(guó)政府采購(gòu)法律法規(guī)嚴(yán)格限制重新評(píng)審，根據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第四十四條，除國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評(píng)審。重新評(píng)審是就投標(biāo)的所有問題重新進(jìn)行審查；而重新檢查是僅針對(duì)質(zhì)疑對(duì)象進(jìn)行的局部審查，且應(yīng)限于質(zhì)疑問題，不能因此及彼。質(zhì)疑答復(fù)可能改變?cè)u(píng)審結(jié)果，但這種改變是在原評(píng)審?fù)扑]結(jié)果的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，不能理解為重新評(píng)審。對(duì)于質(zhì)疑處理中發(fā)現(xiàn)專家未按評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審、影響評(píng)審結(jié)果的，大多數(shù)人不主張采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)要求專家糾正錯(cuò)誤，而是建議采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)在核實(shí)情況的基礎(chǔ)上，向財(cái)政監(jiān)督部門報(bào)告，由財(cái)政部門審查評(píng)審活動(dòng)，依法糾正錯(cuò)誤。
10.質(zhì)疑答復(fù)結(jié)果引發(fā)實(shí)質(zhì)性變化，能再質(zhì)疑嗎？
問：代理機(jī)構(gòu)對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商F的質(zhì)疑作出答復(fù)，且答復(fù)結(jié)果改變了中標(biāo)結(jié)果，原中標(biāo)供應(yīng)商G有權(quán)提起質(zhì)疑嗎？
答：由于代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)實(shí)質(zhì)上改變了中標(biāo)結(jié)果，如果原中標(biāo)供應(yīng)商認(rèn)為該種改變損害了其權(quán)益，可提出質(zhì)疑。
關(guān)于質(zhì)疑時(shí)限，如果代理機(jī)構(gòu)對(duì)一家投標(biāo)供應(yīng)商的質(zhì)疑作出了答復(fù)，答復(fù)結(jié)果未改變?cè)u(píng)審結(jié)果，此時(shí)其他供應(yīng)商提出質(zhì)疑的時(shí)限不能另行起算，即仍為《政府采購(gòu)法》第五十二條規(guī)定的“知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日”。若超出質(zhì)疑提起的時(shí)限要求，則代理機(jī)構(gòu)不應(yīng)受理其他供應(yīng)商提出的質(zhì)疑。但是，如果被質(zhì)疑的內(nèi)容被改正了，且對(duì)項(xiàng)目評(píng)審結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的改變，那么其他供應(yīng)商就獲得了質(zhì)疑時(shí)限重新起算的權(quán)利，因?yàn)樾碌慕Y(jié)果很可能損害了其他供應(yīng)商的利益。就該問題而言，代理機(jī)構(gòu)對(duì)F公司的質(zhì)疑答復(fù)取消了G公司的中標(biāo)資格，則其書面通知G公司的時(shí)間，就是G公司提起質(zhì)疑的起算時(shí)間。（文字/戎素梅）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
