“十三五”規(guī)劃提出推進(jìn)簡政放權(quán)，提高政府監(jiān)管效能，優(yōu)化政府服務(wù)。財政部門作為政府采購的監(jiān)管部門，需要認(rèn)真考慮在還權(quán)于采購人的同時，如何管好、管到位。筆者結(jié)合北京市石景山區(qū)實際，提出政府采購工作的重點及完善監(jiān)管的幾點舉措。
從政采自身分析監(jiān)管重心
《政府采購法》第十四條規(guī)定，政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等。第五十九條規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動及集中采購機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。據(jù)此，我們構(gòu)建了政府采購關(guān)系圖（見下圖）。從圖中可以看出，采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等三類主體之間存在著委托代理、合同履約等契約關(guān)系。這種契約關(guān)系在利益的驅(qū)使下易引發(fā)道德風(fēng)險，加大了政府采購監(jiān)管難度。
為此，“十三五”期間，政府采購監(jiān)管工作的重心之一應(yīng)放在構(gòu)建社會信用激勵懲戒機(jī)制上。通過建立社會信用平臺、加大政府采購信息公開力度來破解因復(fù)雜契約關(guān)系引發(fā)的道德風(fēng)險。一是增設(shè)“防火墻”。除要求潛在供應(yīng)商出具參加政府采購活動前3年內(nèi)在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明函和《檢察機(jī)關(guān)行賄犯罪檔案查詢結(jié)果告知函》外，增設(shè)第三道“防火墻”，拒絕失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人、政府采購嚴(yán)重違法失信行為人參與政府采購活動。二是實施差別管理。要求采購人在選擇采購代理機(jī)構(gòu)前，先查詢其信用記錄，優(yōu)先選擇無不良信用記錄的采購代理機(jī)構(gòu)；對信用記錄差的代理機(jī)構(gòu)依法“禁賽”，并探索我區(qū)代理機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制。三是共享信用信息。對政府采購違法當(dāng)事人實施行政處罰后，及時將處罰信息報送市財政局上傳至社會信用平臺，實現(xiàn)一地處罰，處處受制。四是加大公開力度，完善政府采購信息公開的配套制度，全面實施采購項目信息、采購文件、中標(biāo)或成交結(jié)果、采購合同、履約驗收、投訴處理“六公開”，對采購項目信息公開不全、履約驗收環(huán)節(jié)缺失的問題進(jìn)行重點專項檢查。
行政事業(yè)單位和團(tuán)體組織作為采購人，其行為雖然未納入社會信用體系的信息統(tǒng)計發(fā)布平臺，但其和采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商一樣，都要承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政和刑事法律責(zé)任?！墩少彿ā芳捌鋵嵤┘?xì)則列明的采購人應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的違法情形多達(dá)32條，遠(yuǎn)超過采購代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商。政府采購信息的全面公開，也有利于社會公眾對包括采購人在內(nèi)的政府采購當(dāng)事人實施外部監(jiān)督，培育良好的區(qū)域信用環(huán)境。
從政采與市場關(guān)系分析監(jiān)管重心
政府采購作為國家購買性支出，從根本上講是市場交易行為，其制度的基本功能遵循市場經(jīng)濟(jì)原則，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。當(dāng)然，政府采購在滿足政府政務(wù)需要的同時，肩負(fù)著實現(xiàn)國家多元化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的政府功能，需要落實國家的各項扶持政策。政府采購和市場的這種關(guān)系，造成了政府采購要有所為，有所不為。
關(guān)于“有所為”，《政府采購法》第九條、第十條，《政府采購法實施實施條例》第六條均有明確規(guī)定，即政府采購應(yīng)采購國貨，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價格評審優(yōu)惠、有限采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)?！坝兴粸椤?，就是要正確處理政府和市場關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，清除各種影響和破壞公平競爭環(huán)境和公平競爭規(guī)則的堡壘。采購人作為政府采購行為的主體，對政府采購活動負(fù)總責(zé)。然而，實踐中，采購人容易走兩個極端，一是逃避責(zé)任，把所有工作都推給采購代理機(jī)構(gòu)，做“甩手掌柜”；二是過多插手采購項目評審，人為破壞政府采購公平競爭環(huán)境，通過設(shè)定不合理或歧視性條款，鎖定中標(biāo)供應(yīng)商，使政府采購活動流于形式。
采購代理機(jī)構(gòu)作為采購活動的具體組織實施機(jī)構(gòu)，其專業(yè)化水平的高低，直接關(guān)系采購項目能否順利實施、采購結(jié)果是否滿足采購人的實際需求。自取消代理機(jī)構(gòu)職業(yè)資格的行政許可、實行網(wǎng)上登記管理以來，政府采購監(jiān)管部門在“放”權(quán)的同時又面臨新的挑戰(zhàn)——采購代理機(jī)構(gòu)可能由于利益驅(qū)動，與采購人、供應(yīng)商串通勾結(jié)、沆瀣一氣，通過招標(biāo)文件的編制、開評標(biāo)等將符合資格條件的潛在供應(yīng)商拒之門外。
為杜絕采購人、代理機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，監(jiān)管部門應(yīng)本著“寬進(jìn)嚴(yán)查”的思路，從以下兩方面著手：一是注重源頭管理，強(qiáng)化內(nèi)部制度約束，督導(dǎo)各類主體建立健全內(nèi)控制度。按照財政部有關(guān)要求，督導(dǎo)采購人建立政府采購與預(yù)算、資金、資產(chǎn)、使用等崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制和制衡機(jī)制，加強(qiáng)對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結(jié)果評價等的管理；督導(dǎo)采購代理機(jī)構(gòu)對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定, 明確崗位職責(zé)、權(quán)限和責(zé)任主體，細(xì)化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。二是建立常態(tài)化監(jiān)督檢查機(jī)制?！笆濉逼陂g，重點推行“雙隨機(jī)一公開”政府采購項目專項檢查工作機(jī)制，即隨機(jī)抽取采購人和采購代理機(jī)構(gòu)、隨機(jī)抽取采購項目并及時公開抽查情況和查處結(jié)果。對一定時期內(nèi)已被抽查過的被查對象，不再重復(fù)抽查，但對檢查中發(fā)現(xiàn)問題的被查對象相應(yīng)增加抽查比例或頻次。通過對被查對象和檢查結(jié)果的分析，向被查對象提出預(yù)防和管理改進(jìn)的建議，實行專項檢查書面建議制度，促進(jìn)檢查成果的轉(zhuǎn)化利用，達(dá)到查管互動、以查促管的效果。
從公平與效率的關(guān)系分析監(jiān)管重點
政府采購應(yīng)兼顧公平與效率。然而，政府采購被采購人詬病的根源就在于采購人對公平與效率的理解不同。有的采購人打著“效率”的幌子想規(guī)避政府采購監(jiān)管，實際上是對公平原則的踐踏。公平是效率的基礎(chǔ)，效率是公平的結(jié)果。如果為了片面追求效率而損害公平，剝奪潛在供應(yīng)商平等競爭的機(jī)會，易發(fā)生尋租行為，暗箱操作屢禁不止。同樣，如果采購人借“公平”作掩護(hù)，與采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商合謀，惡意串通，操縱招標(biāo)結(jié)果，也違背了政府采購的初衷?！笆濉逼陂g，如何真正做到公平與效率并舉，將是監(jiān)管工作的重中之重。
面臨新形勢、新任務(wù)，監(jiān)管部門除了要有所為、有所不為外，還要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新態(tài)勢，持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，從減少審批向放權(quán)、服務(wù)轉(zhuǎn)變?！胺拧?，一是探索“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。搭建新型政府采購平臺，推行政府采購大數(shù)據(jù)高效采集與有效整合，簡化審批流程，縮短審批流轉(zhuǎn)時間；二是下放審批權(quán)限，適當(dāng)提高政府采購集采目錄外的限額標(biāo)準(zhǔn)、公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)；三是明確法定情形下，采購人采用非招標(biāo)采購方式無須審批。“管”，就是將采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的政府采購內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況作為監(jiān)督檢查和考核的重要內(nèi)容，加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)；同時探索開展政府采購項目績效評價工作，健全政府采購績效評價機(jī)制。“服”，即加大對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)采購技能的培訓(xùn)力度，充分利用區(qū)政務(wù)信息網(wǎng)、熱線電話、專用郵箱、微信群等媒介，為采購人、采購代理機(jī)構(gòu)解疑釋惑。（作者：金志剛 孫靜 秦玲芳單位：北京市石景山區(qū)財政局）
政府采購關(guān)系圖
來源：中國政府采購報
