禁止供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)，必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)，不能將行政處理措施與行政處罰混為一談
2016年9月，A市財(cái)政局對(duì)B 供應(yīng)商作出行政處理決定書，稱其一年內(nèi)三次投訴無效，根據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》第二十六條第一項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定其行為屬惡意投訴，將其列入不良行為記錄名單，但未明確禁止其在一定期限內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。
同年12月，市采購(gòu)中心發(fā)布了一則花卉種植和重大節(jié)日鮮花景點(diǎn)布置公開招標(biāo)公告，提出“不接受被列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商參加投標(biāo)”，引發(fā)了B供應(yīng)商的質(zhì)疑。采購(gòu)中心認(rèn)為招標(biāo)文件該項(xiàng)內(nèi)容符合《政府采購(gòu)法》等有關(guān)規(guī)定，駁回質(zhì)疑。B 供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)中心的答復(fù)不服，向市財(cái)政局投訴。市財(cái)政局作出投訴處理決定，認(rèn)為招標(biāo)文件設(shè)置上述要求符合《政府采購(gòu)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃紀(jì)要（2014-2020年）的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)）、《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等28部委印發(fā)〈關(guān)于對(duì)財(cái)政性資金管理使用領(lǐng)域相關(guān)失信責(zé)任主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄〉的通知》（發(fā)改財(cái)金〔2016〕2641號(hào)）等規(guī)定，投訴事項(xiàng)不成立，駁回投訴。B 供應(yīng)商又向省財(cái)政廳提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求撤銷A市財(cái)政局作出的投訴處理決定書；責(zé)令其重新作出處理決定；責(zé)令其要求該市行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)目的采購(gòu)公告在禁止參加政府采購(gòu)方面的資格條件設(shè)定統(tǒng)一表述為“有以下情況之一的供應(yīng)商，不得參加本次政府采購(gòu)活動(dòng)：報(bào)名截止之日，前3年時(shí)間內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有重大違法記錄的；被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單且尚未移出的；被禁止參加政府采購(gòu)的期限未滿的?！?/p>
分析
本案涉及采購(gòu)實(shí)踐中如何正確使用不良行為記錄名單即“黑名單”問題。在社會(huì)信用體系建設(shè)不斷推進(jìn)的背景下，政府采購(gòu)信用管理也備受矚目。其中，政采“黑名單”制度在各地使用最為廣泛。然而，被列入“黑名單”的供應(yīng)商，則必然喪失了參加政府采購(gòu)活動(dòng)的權(quán)利嗎？這個(gè)問題值得探討。
有觀點(diǎn)指出，根據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)及各地慣例，供應(yīng)商一旦被列入不良行為記錄名單，即意味著禁止其在一至三年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)。筆者翻閱《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，發(fā)現(xiàn)關(guān)于“黑名單”制度最嚴(yán)厲的處罰是“在三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”。不過，筆者認(rèn)為，“黑名單”是財(cái)政部門的一種行政處理措施，“禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”則是一種行政處罰。而禁止供應(yīng)商參加政府采購(gòu)活動(dòng)，必須有明確的法律法規(guī)依據(jù)。
本案中，此前A市財(cái)政局僅在行政處理決定書中將B供應(yīng)商被列入“黑名單”，卻未明確B供應(yīng)商列入“黑名單”的期限，也未明確禁止其在一定期限內(nèi)參與政府采購(gòu)活動(dòng)；該項(xiàng)目招標(biāo)文件中“不接受被列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商參加投標(biāo)”的表述，同樣未明確列入不良行為記錄名單期限已滿的供應(yīng)商能否投標(biāo)。按照A市財(cái)政局的行政處罰決定、投訴處理決定以及項(xiàng)目招標(biāo)文件的表述，供應(yīng)商一旦被列入“黑名單”就不能參加政府采購(gòu)活動(dòng)。但供應(yīng)商被列入“黑名單”與被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)不能完全等同，簡(jiǎn)單將其劃等號(hào)，實(shí)際上混淆了行政處理措施與行政處罰的界限。
此外，國(guó)發(fā)21號(hào)文、發(fā)改委2641號(hào)文均提出“對(duì)列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商，在一定期限內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)”。筆者認(rèn)為，若A市財(cái)政局此前在行政處罰決定中明確“將B 供應(yīng)商列入不良行為記錄名單，并禁止其一至三年內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)”，那么B供應(yīng)商在行政處罰有效期內(nèi)不得參與投標(biāo)，是沒有爭(zhēng)議的。
當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度尚未健全、行政處罰尚不規(guī)范、信用體系建設(shè)剛剛起步，若不具體問題具體分析，簡(jiǎn)單將“不接受被列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商參加投標(biāo)”的資格設(shè)定寫入采購(gòu)文件，可能導(dǎo)致被列入不良行為記錄名單但未被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，或者被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的期限已屆滿的供應(yīng)商失去投標(biāo)權(quán)。在這方面，B供應(yīng)商在行政復(fù)議申請(qǐng)中列示的“該市行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)各項(xiàng)目的采購(gòu)公告在禁止參加政府采購(gòu)方面的資格條件設(shè)定統(tǒng)一表述為‘有以下情況之一的供應(yīng)商，不得參加本次政府采購(gòu)活動(dòng)：報(bào)名截止之日，前3年時(shí)間內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有重大違法記錄的；被列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當(dāng)事人名單、政府采購(gòu)嚴(yán)重違法失信行為記錄名單且尚未移出的；被禁止參加政府采購(gòu)的期限未滿的’”，也有一定的參考價(jià)值。
綜上，省財(cái)政廳認(rèn)為，A市財(cái)政局作出的投訴處理決定適用依據(jù)錯(cuò)誤，撤銷其投訴處理決定書，責(zé)令其重新依法予以處理。（作者：黃民錦 單位：廣西財(cái)政廳）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
