案例回放
2016年7月18日，某代理機構(gòu)G受一學校采購人委托，就該校低年級部操場LED屏政府采購項目發(fā)布招標公告，進行采購。該項目招標文件投標人須知前附表規(guī)定項目評標方法為綜合評分法。
本項目共有8家投標人報名購買招標文件， 5家單位遞交了投標文件。在開標日期前，無任何單位對招標文件提出質(zhì)疑。
8月9日，本項目開標、評標，評標報告顯示，在符合性資格審查階段，投標人S未足額繳納投標保證金，符合性審查不合格。
8月9日本項目開標，專家評審委員會推薦綜合得分排名第一的K公司為本項目預中標人，經(jīng)采購人對招標結(jié)果確認后，代理機構(gòu)G于8月10日發(fā)布了中標公告，中標供應商為K公司。8月18日，采購人與K公司簽訂政府采購合同。
8月12日，S公司對其低價未中標表示疑問，要求代理機構(gòu)G公布評分標準細則，以及每項分值的專家評分情況，代理機構(gòu)G項目負責人告知其正式遞交質(zhì)疑函須攜帶的有關材料。
8月17日，S公司代表提出質(zhì)疑，質(zhì)疑內(nèi)容包括：
S公司稱其產(chǎn)品各主要技術(shù)性能指標均優(yōu)于招標文件參數(shù)標準，比中標價格低13萬元，能大量節(jié)約電費，可降低采購人綜合成本。而中標供應商K用普通產(chǎn)品投標，價格卻嚴重超出市場同類產(chǎn)品價格，嚴重違背政府采購一般原理，嚴重損害采購人利益。
S公司質(zhì)疑文件的訴求包括：要求公布專家評審細節(jié)、各項分值以及其他公司得分情況。
代理機構(gòu)G告知S公司，其訴求缺乏法律依據(jù)，但未對該質(zhì)疑做出書面答復。
S公司隨后提出希望與中標單位K合作，代理機構(gòu)G答復由于中標人已經(jīng)在投標文件里明確了中標產(chǎn)品的品牌、型號、報價，不能更改，以后有機會雙方可以合作。
之后代理機構(gòu)G于8月23日給中標公司K的項目負責人打電話，傳達了S的合作意愿。K公司表示在投標文件中已經(jīng)明確了產(chǎn)品品牌、型號，無法更換生產(chǎn)廠家。但同時表示，可以在以后的項目中尋求合作意向。
由于中標人K不同意在本項目中采用其產(chǎn)品，8月24日，S公司向代理機構(gòu)G表示，要求重新質(zhì)疑。但此時本項目質(zhì)疑期已過，代理機構(gòu)G不同意接收其質(zhì)疑。
此后，S公司多次向該地區(qū)所在財政部門遞交舉報材料，除繼續(xù)闡明其產(chǎn)品技術(shù)性能優(yōu)于招標文件參數(shù)，價格低于中標公司產(chǎn)品價格外，舉報材料還認為，中標公告未明確告知質(zhì)疑期，舉報人在規(guī)定期限提出質(zhì)疑后持續(xù)交涉質(zhì)疑，質(zhì)疑期應順延。S公司在舉報材料中還聲稱代理機構(gòu)G建議舉報人與中標供應商K合作，以拖延舉報人提出質(zhì)疑的時間，認為代理機構(gòu)G與中標供應商K有圍標、串標、抬價以及內(nèi)定中標等嚴重違背市場公理的嫌疑。
該區(qū)財政部門經(jīng)審查，被舉報項目為該區(qū)級預算單位政府采購項目，屬于其管轄，因此依法受理，并進行了調(diào)查。
經(jīng)調(diào)查，采購人某學校稱其委托G對本項目進行國內(nèi)公開招標，確認經(jīng)專家評審委員會推薦綜合排名第一的K公司為中標人，并于8月18日簽訂政府采購合同。8月23日開始進行施工，8月29日安裝調(diào)試完畢，保證了開學正常使用。該項目完全按照政府采購的相關法律法規(guī)和政策、步驟流程進行。
采購代理機構(gòu)G陳述了代理該項目政府采購的全過程，提供了招標公告、招標文件、評標報告等在案佐證，并稱：S公司將質(zhì)疑、舉報等方式作為惡意要挾中標人采購其產(chǎn)品的砝碼,已經(jīng)違反政府采購法等相關法律法規(guī)的規(guī)定。
中標供應商K表示：公司根本不知道有多少家公司參與本項目投標，也并未與任何公司接觸過，不存在有圍標、串標、抬價、以及內(nèi)定中標等行為。
經(jīng)審查，該區(qū)財政機關認為：本案中，舉報人在質(zhì)疑期內(nèi)向代理機構(gòu)提交了質(zhì)疑函，代理機構(gòu)僅口頭答復舉報人，未作出書面答復，不符合規(guī)定。
然而，法律并未規(guī)定中標公告內(nèi)容需包括質(zhì)疑期，對中標結(jié)果提出質(zhì)疑的時間為供應商知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，法律未規(guī)定順延中斷情況，舉報事項不成立。
而且，現(xiàn)有證據(jù)不足以表明采購代理機構(gòu)G與中標供應商K有圍標、串標、抬價以及內(nèi)定中標等行為，舉報事項缺乏依據(jù)。
問題引出
1.代理機構(gòu)對質(zhì)疑只做出口頭答復可以嗎？
2.投訴人或舉報人在規(guī)定期限提出質(zhì)疑后持續(xù)交涉質(zhì)疑，質(zhì)疑期可否順延？
3.如何認定圍標、串標、內(nèi)定中標等行為？
案例分析
1. 代理機構(gòu)可否對質(zhì)疑只做出口頭答復
《中華人民共和國政府采購法》第五十三條規(guī)定，采購人應當在收到供應商的書面質(zhì)疑后七個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關供應商；第五十四條規(guī)定，采購人委托采購代理機構(gòu)采購的，供應商可以向采購代理機構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑，采購代理機構(gòu)應當依法就采購人委托授權(quán)范圍內(nèi)的事項作出答復。
綜合以上兩條，代理機構(gòu)應當就受委托項目，在收到供應商質(zhì)疑后七個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關供應商，僅對質(zhì)疑做出口頭答復是不符合規(guī)定的。
2. 關于質(zhì)疑期可否順延的問題
《中華人民共和國政府采購法》第五十二條規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。
《政府采購法實施條例》第53條規(guī)定，《政府采購法》第五十二條規(guī)定的供應商應知其權(quán)益受到損害之日，是指：（三）對中標或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第62條第一款規(guī)定，中標供應商確定后，中標結(jié)果應當在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告。公告內(nèi)容應當包括招標項目名稱、中標供應商名單、評標委員會成員名單、招標采購單位的名稱和電話。
《政府采購信息公告管理辦法》第12條規(guī)定，中標公告應當包括下列內(nèi)容：（一）采購人、采購代理機構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式；（二）采購項目名稱、用途、數(shù)量、簡要技術(shù)要求及合同履行日期；（三）定標日期（注明招標文件編號）；（四）本項目招標公告日期；（五）中標供應商名稱、地址和中標金額；（六）評標委員會成員名單；（七）采購項目聯(lián)系人姓名和電話。
根據(jù)上述規(guī)定，法律并未規(guī)定中標公告內(nèi)容需包括質(zhì)疑期；對中標結(jié)果提出質(zhì)疑的時間為中標結(jié)果公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)，法律未規(guī)定順延情況。舉報人要求順延質(zhì)疑期限的要求并不成立。
3. 如何認定圍標、串標、內(nèi)定中標等行為
司法執(zhí)法首重證據(jù)。本案例中，S公司僅憑代理機構(gòu)建議其與中標供應商K合作，就臆測代理機構(gòu)與K公司有串通、內(nèi)定中標等行為顯然是不合理的。
根據(jù)《政府采購法》第25條、《政府采購法實施條例》第14條和第74條規(guī)定，政府采購當事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當事人的合法權(quán)益。采購代理機構(gòu)不得與采購人、供應商惡意串通操縱政府采購活動。有下列情形之一的，屬于惡意串通：（一）供應商直接或者間接從采購人或者采購代理機構(gòu)處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件；（二）供應商按照采購人或者采購代理機構(gòu)的授意撤換、修改投標文件或者響應文件；（三）供應商之間協(xié)商報價、技術(shù)方案等投標文件或者響應文件的實質(zhì)性內(nèi)容；（四）屬于同一集團、協(xié)會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動；（五）供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交；（六）供應商之間商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交；（七）供應商與采購人或者采購代理機構(gòu)之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。
本案中，舉報人未能提供中標供應商K與代理機構(gòu)G之間有以上七種行為中任意一種行為的事實是依據(jù)，監(jiān)管機關在調(diào)查取證后，也未發(fā)現(xiàn)G與K之間有以上七種圍標串標行為中的任意一種；現(xiàn)有證據(jù)顯然不足以表明采購代理機構(gòu)G與中標供應商有圍標、串標、抬價或內(nèi)定中標等行為，舉報事項不能獲得支持。
然而，這個案例也引發(fā)人們對于圍標串標認定問題的思考。
盡管《政府采購法》及其實施條例、《招標投標法》及其實施條例明確規(guī)定甚至列舉了一些圍標串標的情形，如《招標投標法實施條例》第三十九、四十、四十已條規(guī)定了5種屬于投標人相互串通投標的情形、6種視為投標人相互串通投標情形以及6種屬于招標人與投標人串通投標的情形，但是，在目前的政府采購實踐過程中，對于圍標串標行為，僅是通過現(xiàn)有的檔案資料進行分析、比對，疑似串標圍標缺少相應的書證和人證，很多都不能最終確認。于是，一些采購人或代理機構(gòu)只能從其他途徑去找投標人的漏洞和不規(guī)范的地方，以別的方式讓其“出局”。
政府采購監(jiān)管部門目前也沒有有效的手段取得書證和人證，僅靠行政手段無法取得理想效果。即使明顯判斷出招標活動中有圍標串標行為，卻不能立即出具相關書面資料以“串標圍標”為由將其“出局”，因為證據(jù)不充分，所以監(jiān)管部門就必須慎重，一有不慎反而容易被投標人“投訴”，會讓工作很是“被動”和“無奈”。
技術(shù)手段方面，目前也還缺少界定串標圍標的有效技術(shù)和工具。
因此，在政府采購實踐過程中，往往有幾個投標人通過同一個銀行賬戶繳納投標保證金，投標人社?；蚣{稅證明暴露同一公司不同“馬甲”，供應商投標代表使用相同的手機彩鈴乃至串用電話號碼等情況，甚至有代理機構(gòu)工作人員通過投標人代表場外閑談偶然發(fā)現(xiàn)串標秘密的事情。這就需要代理機構(gòu)工作人員增強責任感，在評標定標等過程中認真細心，多方求證，才能有效發(fā)現(xiàn)供應商之間的“貓膩”，使圍標串標無處匿形。
另外，隨著政府采購電子化的深入發(fā)展，很多地方都實現(xiàn)了政府采購全流程電子化, 將采購活動全過程以系統(tǒng)程序形式固定下來，最大程度掃除招投標暗箱操作的死角。由行業(yè)主管部門在線對電子招投標項目進行事前、事中、事后的實時在線監(jiān)管，及時糾正業(yè)務辦理中的違規(guī)操作。全流程電子化還可以實現(xiàn)智能化的投標文件建檔、比對等，能更有效發(fā)現(xiàn)各供應商投標資料中的雷同現(xiàn)象，有助于發(fā)現(xiàn)圍標串標違法行為。
再者，采購人、代理機構(gòu)和監(jiān)管部門通過增加信息發(fā)布的渠道，在設定投標人資格條件時要盡量降低門檻，從而讓更多的供應商參與投標，也有助于增加競爭，更有效地防范圍標串標行為。
法規(guī)鏈接
《中華人民共和國政府采購法》
第二十五條 政府采購當事人不得相互串通損害國家利益、社會公共利益和其他當事人的合法權(quán)益；不得以任何手段排斥其他供應商參與競爭。
第五十一條 供應商對政府采購活動事項有疑問的，可以向采購人提出詢問，采購人應當及時作出答復，但答復的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
第五十二條 供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。
第五十三條 采購人應當在收到供應商的書面質(zhì)疑后七個工作日內(nèi)作出答復，并以書面形式通知質(zhì)疑供應商和其他有關供應商，但答復的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
第五十四條 采購人委托采購代理機構(gòu)采購的，供應商可以向采購代理機構(gòu)提出詢問或者質(zhì)疑，采購代理機構(gòu)應當依照本法第五十一條、第五十三條的規(guī)定就采購人委托授權(quán)范圍內(nèi)的事項作出答復。
第五十八條 投訴人對政府采購監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。
《政府采購法實施條例》
第十四條 采購代理機構(gòu)不得以不正當手段獲取政府采購代理業(yè)務，不得與采購人、供應商惡意串通操縱政府采購活動。
采購代理機構(gòu)工作人員不得接受采購人或者供應商組織的宴請、旅游、娛樂，不得收受禮品、現(xiàn)金、有價證券等，不得向采購人或者供應商報銷應當由個人承擔的費用。
第五十三條 政府采購法第五十二條規(guī)定的供應商應知其權(quán)益受到損害之日，是指：
（一）對可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；
?。ǘΣ少忂^程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；
（三）對中標或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。
第七十四條 有下列情形之一的，屬于惡意串通，對供應商依照政府采購法第七十七條第一款的規(guī)定追究法律責任，對采購人、采購代理機構(gòu)及其工作人員依照政府采購法第七十二條的規(guī)定追究法律責任：
?。ㄒ唬┕讨苯踊蛘唛g接從采購人或者采購代理機構(gòu)處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件；
（二）供應商按照采購人或者采購代理機構(gòu)的授意撤換、修改投標文件或者響應文件；
?。ㄈ┕讨g協(xié)商報價、技術(shù)方案等投標文件或者響應文件的實質(zhì)性內(nèi)容；
?。ㄋ模儆谕患瘓F、協(xié)會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協(xié)同參加政府采購活動；
（五）供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交；
（六）供應商之間商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交；
（七）供應商與采購人或者采購代理機構(gòu)之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。
《中華人民共和國招標投標法》
第五十條 招標代理機構(gòu)違反本法規(guī)定，泄露應當保密的與招標投標活動有關的情況和資料的，或者與招標人、投標人串通損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的，處五萬元以上二十五萬元以下的罰款，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數(shù)額百分之五以上百分之十以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，暫停直至取消招標代理資格；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
前款所列行為影響中標結(jié)果的，中標無效。
《招標投標法實施條例》
第三十九條 禁止投標人相互串通投標。
有下列情形之一的，屬于投標人相互串通投標：
（一）投標人之間協(xié)商投標報價等投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容；
?。ǘ┩稑巳酥g約定中標人；
?。ㄈ┩稑巳酥g約定部分投標人放棄投標或者中標；
（四）屬于同一集團、協(xié)會、商會等組織成員的投標人按照該組織要求協(xié)同投標；
?。ㄎ澹┩稑巳酥g為謀取中標或者排斥特定投標人而采取的其他聯(lián)合行動。
第四十條 有下列情形之一的，視為投標人相互串通投標：
?。ㄒ唬┎煌稑巳说耐稑宋募赏粏挝换蛘邆€人編制；
?。ǘ┎煌稑巳宋型粏挝换蛘邆€人辦理投標事宜；
（三）不同投標人的投標文件載明的項目管理成員為同一人；
（四）不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規(guī)律性差異；
（五）不同投標人的投標文件相互混裝；
?。┎煌稑巳说耐稑吮ＷC金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出。
第四十一條 禁止招標人與投標人串通投標。
有下列情形之一的，屬于招標人與投標人串通投標：
?。ㄒ唬┱袠巳嗽陂_標前開啟投標文件并將有關信息泄露給其他投標人;
?。ǘ┱袠巳酥苯踊蛘唛g接向投標人泄露標底、評標委員會成員等信息；
?。ㄈ┱袠巳嗣魇净蛘甙凳就稑巳藟旱突蛘咛Ц咄稑藞髢r；
（四）招標人授意投標人撤換、修改投標文件；
?。ㄎ澹┱袠巳嗣魇净蛘甙凳就稑巳藶樘囟ㄍ稑巳酥袠颂峁┓奖?；
（六）招標人與投標人為謀求特定投標人中標而采取的其他串通行為。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
第六十二條 中標供應商確定后，中標結(jié)果應當在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告。公告內(nèi)容應當包括招標項目名稱、中標供應商名單、評標委員會成員名單、招標采購單位的名稱和電話。
在發(fā)布公告的同時，招標采購單位應當向中標供應商發(fā)出中標通知書，中標通知書對采購人和中標供應商具有同等法律效力。
中標通知書發(fā)出后，采購人改變中標結(jié)果，或者中標供應商放棄中標，應當承擔相應的法律責任。
《政府采購信息公告管理辦法》
第十二條 中標公告應當包括下列內(nèi)容：
?。ㄒ唬┎少徣?、采購代理機構(gòu)的名稱、地址和聯(lián)系方式；
?。ǘ┎少忢椖棵Q、用途、數(shù)量、簡要技術(shù)要求及合同履行日期；
?。ㄈ┒巳掌冢ㄗ⒚髡袠宋募幪枺?；
（四）本項目招標公告日期；
?。ㄎ澹┲袠斯堂Q、地址和中標金額；
（六）評標委員會成員名單；
?。ㄆ撸┎少忢椖柯?lián)系人姓名和電話。
來源：政府采購信息報/網(wǎng) 作者：曹守同
